III SAB/Gl 485/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi V. H. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt i pracę cudzoziemca oddala skargę. UZASADNIENIE Pismem z 21 września 2022 r. V. H. (dalej: skarżący), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, zarzucając organowi rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym tj. art. 8. art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej k.p.a.). W oparciu o wskazane zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, orzeczenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), ewentualnie wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasadzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości. Argumentując zasadność skargi pełnomocnik wskazał, że 6 maja 2022 r. skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy jednak do dnia wniesienia skargi, pomimo ponaglenia, organ nie podjął żadnych działań w celu rozpatrzenia sprawy i nie wydał decyzji w sprawie. Podkreślił jednocześnie, że zgodnie z art. 112a znowelizowanej ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2354) decyzja winna zostać wydana przez organ w terminie 60 dni. Organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie zawiadomił także stron o zwłoce w załatwieniu sprawy oraz nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Podniósł, że przekroczenie ustawowego i zarazem maksymalnego terminu załatwienia sprawy jest znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym pozbawione racjonalnego uzasadnienia, za które z pewnością nie można uznać powtarzanych od 2014 r. twierdzeń organu o brakach kadrowych. Odnosząc się do kwestii przyznania sumy pieniężnej wskazał, że tak długiego oczekiwania na załatwienie sprawy nie da się pogodzić z zasadami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa przez organ. Suma pieniężna jest zaś rekompensatą za wadliwe działanie organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Przyznał, że skarżący złożył wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy i że wniosek wymaga uzupełnienia o odcisków palców wnioskodawcy i przedstawienie oryginału dokumentu podróży. Do dokonania tych czynności zostanie on wezwany do osobistego stawienia w organie. Nadto wyjaśnił, że w okresie od 16 maraca 2020 r. do 20 maja 2020 r. w związku z ogłoszeniem stanu epidemii w Urzędzie zawieszona została obsługa cudzoziemców, wszystkie ustalone wizyty zostały anulowane, a po wznowieniu obsługi do lutego 2022 r. nadal liczba wzywanych klientów musiała być ograniczana. Z uwagi na ustawowy wymóg osobistego stawiennictwa cudzoziemca postępowania nie mogły zostać wszczęte co spowodowało narastanie zaległości. Aktualnie terminy do osobistego stawiennictwa wyznaczane są dla wniosków złożonych w listopadzie 2021 r. W celu usprawnienia procesu wydawania zezwoleń pobytowych polegającym na skróceniu czasu obsługi i skrócenia okresu oczekiwania na wydanie decyzji pobytowej wprowadzono od 15 lutego 2021 r. rekomendacje w zakresie wydawania zezwoleń pobytowych dla cudzoziemców tzw. szybką ścieżkę. W okresie od 15 lutego 2021r. do 30 września 2022r. w tym trybie złożonych zostało 5.101 wniosków. Pomimo wprowadzenia powyższych usprawnień pełnomocnik skarżącego, będący radcą prawnym, któremu doskonale znane są regulacje prawne dotyczące legalizacji pobytu cudzoziemców w Polsce, nie skorzystał z tego trybu i złożył kolejny wniosek niekompletny. Dalej organ wskazał na znaczny wzrost ilości złożonych w 2020 r. i 2021 r. wniosków o pobyt czasowy w porównaniu z rokiem 2019, który wyniósł odpowiednio 43% i 94%. To z kolei oznacza, że liczba spraw przypadająca na 1 pracownika na 30 września 2022 r. wyniosła - 1.081 bowiem do tego dnia wpłynęło 19.460 wniosków. Zwrócił również uwagę na szereg zmian w porządku prawnym wprowadzonych w związku z zaistniałym na terytorium Ukrainy konfliktem zbrojnym. Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 ze zm.) z mocą obowiązującą od 24 lutego 2022 r. nałożyła bowiem na organ kolejne zadania. Organ wskazał także na zawieszenie biegu terminów postępowania oraz brak podstaw wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania spraw bez zbędnej zwłoki. Podkreślił nadto, że nagminne wysyłanie ponagleń oraz skarg przez występującego w sprawie pełnomocnika wpływa na dezorganizację procesu wydawania zezwoleń i spowalnia obsługę pozostałych cudzoziemców oczekujących zgodnie z przyjętymi zasadami na osobistą wizytę w urzędzie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Wyjaśnienia wymaga, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zatem zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności organu w załatwieniu wniosku strony w zakresie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca. Przechodząc zatem do merytorycznej kwestii zasadności skargi wskazać należy, że skarżący, jak wynika z jego wniosku oraz kserokopii paszportu wjechał do Polski 3 lutego 2022 r. Zatem jego wniosek winien być procedowany na podstawie ustawy o cudzoziemcach w brzemieniu ustalonym obowiązującą od 29 stycznia 2022 r. ustawą z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91). Zgodnie z dodanym do ustawy o cudzoziemcach przepisem art. 112a ust. 1 i ust. 2 pkt 2 decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, a termin biegnie od dnia, w którym cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione. W sprawie jest niespornym, że wniosek skarżącego z 6 maja 2022 r. do organu wpłynął niekompletny, wymaga on uzupełnienia o odciski palców i przedstawienia oryginału dokumentu podróży. Do dnia udzielenia odpowiedzi na skargę niewątpliwie organ nie wezwał skarżącego do stawienia się w urzędzie celem uzupełnienia braków. Zatem, w świetle przytoczonej szczególnej regulacji art. 112a ustawy o cudzoziemcach i nie wnikając w jej ocenę, termin do załatwienia sprawy nie rozpoczął swojego biegu. W ocenie Sądu, dla wyniku rozpoznawanej sprawy istotniejsze znaczenie ma obowiązujący od 15 kwietnia 2022 r. art. 100 c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, który stanowi, że w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zgodnie z ust. 2 czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. Natomiast w ust. 3 ustawodawca jednoznacznie stwierdził, że w okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Poza tym z mocy ust. 4 zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. W ocenie Sądu, przytoczona regulacja prawna jest regulacją szczególną. Wprawdzie została umieszczona w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa to jednak z uwagi na jej umiejscowienie w systematyce ustawy, ograniczone w czasie obowiązywanie oraz użytą terminologię ma zastosowanie nie tylko do obywateli Ukrainy, o których mowa w art. 1 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy ale do wszystkich wymienionych w przepisie postępowań dotyczących cudzoziemców. Ustawodawca najpierw zamieścił w ustawie o pomocy przepisy nowelizujące inne ustawy, w tym ustawę o cudzoziemcach (art. 88), następnie przepisy przejściowe i regulacje szczególne. Zamiarem ustawodawcy nie była zmiana ustawy o cudzoziemcom, a tylko wprowadzenie regulacji obowiązującej przez określony czas, do końca 2022 r. Po drugie użył w powołanym przepisie pojęcia "cudzoziemiec", wcześniej w tej ustawie nie zdefiniowanego. Z kolei sama ustawa odnosi się do obywateli Ukrainy lub obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy przybyli do Polski od 24 lutego 2022 r. w związku z działaniami wojennymi na obszarze Ukrainy i tymi pojęciami ustawodawca konsekwentnie posługuje się w tej ustawie. Definicji pojęcia "cudzoziemiec" należy zatem poszukiwać w ustawie o cudzoziemcach. Zgodnie zaś z jej art. 3 pkt 2 cudzoziemiec, to każdy, kto nie posiada obywatelstwa polskiego. Zatem pojęcie "cudzoziemca" ma szerszy zakres niż pojęcie "obywatel Ukrainy". Dotyczy osób mających także inne obywatelstwo nie będące obywatelstwem polskim. Zatem dotyczy on także skarżącego, nie posiadającego przecież obywatelstwa polskiego. Konkludując, regulacja art. 100 c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa ma zastosowanie do wszystkich wymienionych w niej postępowań dotyczących cudzoziemców w okresie od wejścia w życie powołanego przepisu do końca 2022 r. Był to celowy zabieg ustawodawcy związany ze znacznym wzrostem liczby wniosków składanych przez cudzoziemców, zwłaszcza zaś obywateli Ukrainy i realne możliwości administracji rządowej ich załatwienia w ustawowych terminach. W niniejszej sprawie skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W świetle przytoczonych przepisów bieg terminu na załatwienie tego rodzaju spraw z woli ustawodawcy został zawieszony. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. nie stosuje się także przepisów o bezczynności, tym samym bezzasadny był zarzut bezczynności. Powyższe znajduje także oparcie powołanym wyżej ust. 4, zakazującym w tym okresie wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Tym samym całkowicie chybione są zarzuty skargi, twierdzenia o rażącym naruszeniu przepisów prawa i żądanie przyznania wnioskowanej sumy pieniężnej. Biorąc zatem powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.