VII SA/Wa 338/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska Sędziowie: WSA Tomasz Janeczko WSA Mirosław Montowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., zwanej dalej także "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz.1202 z późn. zm., dalej "Prawo budowlane"), po rozpoznaniu odwołania B. B. i J. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] maja 2018 r., nr [...], znak: [...] nakazującej inwestorowi – J. M. dokonanie całkowitej rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi - studni i zbiornikiem na nieczystości płynne, znajdujących się na terenie obejmującym działki oznaczone nr ewid. [...] i [...] obręb [...], położone w miejscowości [...] – utrzymał w mocy ww. decyzję organu powiatowego. Do wydania zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także "[...] WINB") doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 3 grudnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ("PINB") z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi - studnią i zbiornikiem na nieczystości płynne, znajdujących się na terenie obejmującym działki oznaczone nr ewid. [...] i [...] obręb [...], położone w miejscowości [...]. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 3 grudnia 2015 r. ustalono, że na ww. działkach znajduje się parterowy budynek mieszkalny jednorodzinny konstrukcji drewnianej, z poddaszem użytkowym. Budynek o nieregularnym kształcie rzutu dającym się wpisać w prostokąt o wymiarach rzutu 11,65 m x 8,60 m. Budynek posiada dach wielospadowy kryty blachą trapezową. Wysokość ścianki kolankowej wynosi 0,76 m. Budynek bez otworów okiennych i drzwiowych od strony zachodniej lecz z okapem dachowym o szerokości 0,30 m z orynnowaniem. Różnica poziomu ± 0,00 a przyległym terenem przy wejściu do budynku wynosi 0,46 m. Od południowej strony budynku istnieje zadaszony taras naziemny o wymiarach rzutu 3,87 m x 7,00 m ze schodami od strony południowej o wymiarach 4,00 m x 0,92 m. Taras ze schodami zadaszony jest dachem jednospadowym krytym gontem bitumicznym, wspartym na 13 drewnianych słupkach. W poziomie poddasza, od strony północnej budynku istnieje taras o wymiarach rzutu 5,75 m x 5,20 m z balustradą o wysokości 0,94 m, który częściowo wsparty jest na dwóch słupach betonowych. W poziomie parteru wydzielono pomieszczenia: kotłownia i wiatrołap o wysokości w świetle 2,52 m oraz hall, pokój, kuchnia i łazienka o wysokości w świetle 3,07 m. W poziomie poddasza wydzielono pomieszczenia: dwa pokoje, hall i łazienkę o wysokości w świetle 2,46 m. Budynek zlokalizowany w odległości 23,00 m od ogrodzenia od strony południowej oraz w zmiennej odległości od 21,40 m do 21,88 m mierząc do ogrodzenia betonowego od strony wschodniej na sąsiedniej działce za ul. [...]. Budynek podłączony do studni wierconej oraz jednokomorowego zbiornika na nieczystości płynne. Studnia zlokalizowana jest od północnej strony budynku mieszkalnego w odległości 5,00 m. Zbiornik na nieczystości płynne zlokalizowany jest od południowej strony budynku w odległości 8,23 m mierząc od krawędzi pokrywy i 20,65 m mierząc od krawędzi włazu zbiornika do ogrodzenia betonowego na sąsiedniej działce od strony wschodniej. Z wyjaśnień złożonych przez obecną podczas czynności kontrolnych B. B. wynikało, że ww. budynek mieszkalny został wybudowany przez jej rodziców F. i M. Z. w latach przedwojennych. Pierwotnie budynek pełnił funkcję inwentarską, a około 1999 r. został przekształcony na funkcję mieszkalną. W 1999 r. prowadzono przy budynku roboty budowlane polegające na wykonaniu otworów okiennych i drzwiowych, zmianie konstrukcji dachowej, wydzieleniu pomieszczeń, wybudowaniu zbiornika na nieczystości płynne, wykonaniu studni wierconej na głębokość około 16 m, roboty wykończeniowe. W latach 2008-2009 budynek mieszkalny uległ pożarowi i w związku z tym ponownie wykonano roboty wykończeniowe. Część budynku od strony północnej o wymiarze rzutu 5,24 mx 3,10 m wraz ze słupami i tarasem została wybudowana w 1999 r., która ma konstrukcję murowaną. Wysokość budynku nie uległa zmianie. Od 1999 roku przy budynku prowadzono tylko bieżące konserwacje. Na budynek mieszkalny B. B. nie posiada żadnej dokumentacji. Z informacji uzyskanej z Urzędu Miasta [...] (pismo z dnia 15 stycznia 2016 r.) wynikało, że działka ewidencyjna na której położony jest ww. budynek nie została objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast Archiwum Państwowe w Warszawie Oddział w [...] poinformowało, że nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej wydania pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego w miejscowości [...] dla M. i F. Z. W dniu 7 września 2016 r. w siedzibie PINB przeprowadzono rozprawę administracyjną z udziałem R. S., K. S., B. B. oraz R. B. Osoby obecne wyjaśniły m.in., że ww. budynek powstał przed 1939 r. oraz, że zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, który pierwotnie pełnił funkcję inwentarską, została dokonana w 1997-1998r., a zmiany tej dokonał J. M. W kwestii robót budowlanych prowadzonych przy przedmiotowym obiekcie ww. osoby oświadczyły m.in., że pierwotnie był to budynek konstrukcji drewnianej, zostały wykonane ściany, okna, podłogi, została zmieniona konstrukcja dachu od strony północnej budynku, gdyż wcześniej budynek inwentarski miał dach dwuspadowy, wysokość budynku nie uległa zmianie. W grudniu 2007 lub 2008 r. zniszczeniu uległa południowa część budynku, która została odbudowana, tj. odbudowano ścianę południową budynku, wykonano częściowo nową podłogę, ściany wewnętrzne wszystkie, wykonano częściowo drewniany strop, zostały odbudowane pomieszczenia na dachu, powymieniane okna, wykonano także częściowo konstrukcję dachu. Parametry budynku po dokonaniu odbudowy nie zmieniły się. Roboty budowlane przy odbudowie budynku były wykonywane etapowo. Ostatnie prace przy tarasie zostały wykonane około trzech lat temu. W dniu 16 września 2016 r. wyjaśnienia w sprawie złożył J. M., który przyznał, że zmiana sposobu użytkowania na budynek mieszkalny nastąpiła około 1996-1998 r., a roboty budowlane były wykonane przez niego. Wymienił część belek stropowych, przybił nowe deski, ocieplił od środka wełną mineralną i płytą gipsową, na zewnątrz budynek ocieplił styropianem i sidingiem. Budynek posiadał ścianę działową murowaną, w której pouzupełniał zniszczone fragmenty. Na poddaszu wykonał otwory okienne. Na dach położył blachę. Zmienił konstrukcję dachu od strony wschodniej budynku. Wysokość budynku nie zmieniła się. Po pożarze w 2007 lub 2008 r. odnowił ścianę zewnętrzną, część stropu i wykonał zadaszenie tarasu od południowej strony budynku. Parametry budynku nie zostały wtedy zmienione. Przed pożarem wykonał 3 ścianki murowane od północnej strony budynku wraz z dwoma słupami murowanymi i balkonem w poziomie poddasza. Po wykonaniu niezbędnych prac budowlanych przy budynku po pożarze nie wykonywał żadnych innych robót budowlanych do dnia dzisiejszego. Nie posiada dokumentacji dot. budynku ani starych zdjęć. W tych okolicznościach PINB przyjął, że przedmiotowy budynek został wybudowany bez wymaganego pozwolenia przed 1 stycznia 1995 r. podlegając po tej dacie dalszym działaniom inwestora, tj. przebudowie. Wobec tego, zastosowanie znajdą przepisy obecnie obowiązującej ustawy - Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. a konkretnie art. 48 ust. 2 i 3. W konsekwencji powyższego, PINB postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2017r. wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi – studnią i zbiornikiem na nieczystości płynne, znajdujących się na terenie obejmującym działki oznaczone nr ewid. [...] i [...] obręb [...], położone w m. [...] oraz nałożył na inwestora - Pana J. M. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w określonym terminie: - czterech egzemplarzy projektu budowlanego w/w budynku wraz z urządzeniami budowlanymi, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - zaświadczenia Burmistrza [...] o zgodności przedmiotowego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Pomimo upływu wyznaczonego terminu zobowiązany nie przedłożył wymaganych dokumentów. Z tego względu PINB w [...] kierując się dyspozycją art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nakazał inwestorowi – J. M. w drodze decyzji z [...] maja 2018 r. dokonanie całkowitej rozbiórki opisanego wyżej budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami budowlanymi. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie w ustawowym terminie wniosła B. B. oraz J. M., które uzupełniono w późniejszych pismach. [...] WINB rozpoznając odwołanie podzielił stanowisko organu powiatowego, że istotne w sprawie jest ustalenie daty realizacji inwestycji - ma ona bowiem znaczenie dla zastosowania właściwych przepisów Prawa budowlanego. Zgodnie z dyspozycją art. 103 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowalne z dnia 7 lipca 1994 r.: "do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 który mówi, iż przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe". W ocenie organu odwoławczego, cytowane uregulowanie wskazuje zatem, kiedy organ nadzoru budowlanego, w celu likwidacji samowoli budowalnej, władny jest skorzystać z przepisów ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, a kiedy ustawy obecnie obowiązującej. Organ wojewódzki podzielił przy tym ustalenia PINB, że przedmiotowy budynek został wybudowany bez wymaganego pozwolenia przed 1 stycznia 1995 r., podlegając po tej dacie dalszym działaniom inwestora. W ocenie [...] WINB po 1 stycznia 1995 r. nie miała jednak miejsca jedynie przebudowa obiektu, ale także jego budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego z 1994 r. To z kolei powoduje konieczność prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 aktualnie obowiązującej ustawy - Prawo budowlane. Inwestor – J. M. nie wywiązał się z obowiązku sporządzenia i przedłożenia w określonym terminie dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Skarżący przedłożył jedynie decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2018 r. wydaną przez Burmistrza Miasta [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z niezbędną infrastruktura techniczną, na terenie położonym w [...] przy ul. [...] na części działki ewidencyjnej [...] w obrębie [...]. To – zdaniem [...] WINB – oznacza konieczność po stronie organu do zastosowania dyspozycji z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, zobowiązującej organ do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku, co też prawidłowo uczynił PINB w decyzji z [...] maja 2018 r. Z powyższym rozstrzygnięciem [...] WINB nie zgodził się J. M. ("skarżący"), reprezentowany przez matkę B. B., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono decyzji organu wojewódzkiego: 1) błędne ustalenia faktyczne, stanowiące podstawę jej wydania, w szczególności polegające na ustaleniu, że przedmiot został wybudowany po 1995 roku i stosuje się do niego nowe prawo budowlane, w sytuacji gdy jest to budynek wybudowany jeszcze przez ojca B. B. a dziadka J. M. w okresie przedwojennym w latach trzydziestych ubiegłego wieku; 2) naruszenie prawa procesowego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 6 i 8 k.p.a poprzez nieuwzględnienie, iż po spaleniu budynku w 2007 to Burmistrz [...] de facto ten budynek odbudował, ponieważ zatrudnił i pokrył koszty remontu tego budynku po jego spaleniu. Mając na uwadze przedstawione zarzuty skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez [...] WINB. W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że sporny budynek został wybudowany w latach trzydziestych ubiegłego wieku, natomiast J. M. zaadoptował ten budynek na mieszkalny przed 1995 r. Następnie budynek ten uległ częściowemu zniszczeniu w 2007 r. w wyniku pożaru, ale został odbudowany i wyremontowany do takiego stanu w jakim znajdował się jeszcze przed rokiem 1995r. Co zdaniem skarżącego istotne, remont i rekonstrukcję budynku po pożarze w 2007 r. faktycznie sfinansował i przeprowadził zatrudniając ekipę budowalną Burmistrz [...] ze środków samorządu terytorialnego. Skarżący nie miał nawet świadomości, iż takie prace, jakie miały miejsce po pożarze, także wymagają uzyskania stosownych pozwoleń budowlanych, skoro faktycznie realizował je organ administracji samorządowej, tj. Burmistrz [...]. W odpowiedzi na skargę [...] WINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie wyrażone w decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja [...] WINB oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w sposób opisany powyżej, a skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] WINB z dnia [...] grudnia 2018 r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję PINB w [...] z [...] maja 2018 r. nakazującą J. M. dokonanie całkowitej rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi – studnią i zbiornikiem na nieczystości płynne, znajdujących się na terenie obejmującym działki oznaczone nr ewid. [...] i [...] obręb [...], położone w miejscowości [...]. Wbrew zarzutom skargi, nie budzą poważniejszych wątpliwości ustalenia faktyczne dokonane przez organy nadzoru budowlanego, że ww. budynek mieszkalny został wybudowany przed 1939 r., jako obiekt inwentarski. Z wyjaśnień złożonych w sprawie przez współwłaścicieli nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy budynek, oraz oświadczenia J. M., niezbicie wynika również, że obiekt ten w rezultacie prowadzonych robót budowlanych został przekształcony w budynek mieszkalny jednorodzinny, co nastąpiło w latach 1996 - 1999 r. Oznacza to, że zastosowanie w sprawie znajdują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. Zakres wykonanych robót budowlanych wskazuje natomiast, że na ich prowadzenie wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ww. ustawy, które to w rozpoznawanym przypadku nie zostało udzielone. Organy ustaliły, że inwestorem ww. robót budowlanych był J. M. Do inwestora skierowany został też nakaz rozbiórki zamieszczony w decyzji PINB z dnia [...] maja 2018 r. Niemniej jednak, z akt sprawy administracyjnej wynika, że współwłaścicielami działki o nr ewid. [...], na której znajduje się ww. budynek (uprzednio inwentarski), są B. B., R. B., K. S. i R. S. (zob. zaświadczenie Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] października 2015 r. wraz z informacją z ewidencji gruntów i budynków). Ze zgromadzonej dokumentacji nie sposób natomiast wnioskować, czy i ewentualnie jakiego rodzaju tytułem prawnym do ww. nieruchomości legitymuje się skarżący. Należy zatem zauważyć, że zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten stosuje się również w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, tj. nieprzedłożenia stosownych dokumentów (art. 48 ust. 4 ustawy). Krąg podmiotów, na których można nałożyć rzeczony nakaz rozbiórki określony został w art. 52 Prawa budowlanego i są to odpowiednio: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że tylko w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 704/15). Tutejszemu Sądowi doskonale znany jest pogląd dopuszczający w swoistych okolicznościach nałożenie nakazu rozbiórki na inwestora, który nie posiada tytułu prawnego do terenu nieruchomości. Będzie tak po pierwsze wtedy, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości, a nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby nieuzasadnionym obciążeniem samego właściciela narażającym go na koszty i dolegliwą procedurę i stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki (por. wyroki NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1933/08, opub. w CBOSA; z 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 706/15, opub. w LEX nr 2248236; z 14 grudnia 2016r. sygn. akt II OSK 705/15, opub. w LEX nr 2290203; z 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2116/15, opub. w LEX nr 2315999). Po wtóre, obowiązek rozbiórki powinien zostać nałożony na inwestora w sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie jest w stanie ustalić w sposób pewny osoby właściciela nieruchomości, na której wybudowano obiekt. Nieuregulowany stan prawny własności nieruchomości nie może bowiem chronić sprawcy samowoli budowlanej od konsekwencji administracyjnych z tego powodu (zob. wyrok NSA z 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2319/14). W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego nie wykazały, ażeby w niniejszej sprawie zaistniał jeden z przypadków o jakich wyżej mowa, a więc pozwalających skierować decyzję o nakazie rozbiórki również do inwestora, który nie jest jednocześnie właścicielem nieruchomości. Te ostatnie osoby zostały bowiem ustalone. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie można też w żaden sposób wyprowadzić wniosku, iż J. M. realizując samowolne zamierzenie budowlane na nie swoim gruncie i względem budynku nie należącego do niego, czynił to bez zgody i wiedzy właścicieli nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za jednolite uznać natomiast należy stanowisko, zgodnie z którym nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyrok NSA z 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07, LEX nr 468723; wyrok NSA z 4 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 247/10, LEX nr 1071219; wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 338/11, LEX nr 1219135). Pogląd powyższy znajduje także potwierdzenie w doktrynie. W komentarzu do Prawa budowlanego (A. Gliniecki, komentarz do art. 52, tezy nr 4 i 5, [w:] A. Gliniecki, A. Despot-Mładanowicz, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016) wyrażono stanowisko, że nakazanie w decyzji wykonania czynności, o których mowa w art. 48 Prawa budowlanego w stosunku do podmiotu, który nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub nie jest jej właścicielem, czyniłoby taką decyzję niewykonalną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Stosując przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, w powiązaniu z art. 52 tej ustawy, nie można zatem zapominać o potrzebie wykonalności decyzji o nakazie rozbiórki. Gdy inwestor jest jednocześnie właścicielem gruntu kwestia ta nie budzi żadnych wątpliwości. Jeżeli jednak inwestorowi, tak jak w analizowanej sprawie, nie przysługuje jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości i obowiązek rozbiórki nałożony jest na niego, to w takim momencie wykonalność takiej decyzji przez inwestora uzależniona jest od woli osoby trzeciej, a skoro tak, to w razie odmowy wejścia na teren nieruchomości celem wykonania rozbiórki, decyzja o nakazie rozbiórki będzie niewykonalna, gdyż nie można zastosować w stosunku do jej adresata środków przymusu. Tutejszy Sąd w pełni podziela zaprezentowany pogląd i uznaje za własny, wskazując przy tym, że w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego w zasadzie bez większej refleksji skierowały nakaz rozbiórki do inwestora – J. M., nie badając w istocie tego, czy posiada on prawo do dysponowania sporną nieruchomością, umożliwiające mu wykonanie kontrolowanej decyzji. Tymczasem, na rozprawach przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniach 28 sierpnia 2019 r. i 27 listopada 2019 r. B. B. wskazała, że sporna inwestycja była realizowana ze środków jej i jej męża, to Ona – jako współwłaścicielka ww. nieruchomości otrzymała wsparcie od gminy po spaleniu przedmiotowego budynku, jej syn – J. M. nie jest właścicielem ww. nieruchomości, zaś Ona nie wyraża zgody na rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu. Z przedstawionych względów Sąd doszedł do przekonania, że organy nadzoru budowlanego w opisanych okolicznościach sprawy przedwcześnie przyjęły, iż obowiązek rozbiórki w trybie art. 48 ust. 1 i ust. 4 oraz 52 ustawy - Prawo budowlane obciąża wyłącznie J. M. Tego rodzaju ustalenia powinny być przedmiotem postępowania wyjaśniającego, czy ww. inwestor posiada odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości, który umożliwiałby mu wykonanie orzeczonego obowiązku. Jednocześnie, organy kierując wskazany obowiązek do osoby, co której nie wykazano, iż posiada jakiegokolwiek tytułu do gruntu, na którym wybudowano samowolnie sporny budynek mieszkalny wraz z urządzeniami towarzyszącymi, naruszyły ww. przepisy Prawa budowlanego, poprzez ich błędną wykładnię. Organy nadzoru budowlanego przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobowiązane będą zatem zastosować się do ww. wskazań tutejszego Sądu, mając na uwadze ocenę prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.