II OSK 3022/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 25 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 621/17 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie budowy garażu oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 621/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A. G. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie budowy garażu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. G.. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił: 1. obrazę przepisów prawa materialnego, a to : - art. 30 ust. 6 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073) przez pominięcie, że jakkolwiek zamierzenie inwestycyjne skarżącego w postaci zabudowy działki nr ew. A/1 stanowiącej jego własność czterema garażami dwustanowiskowymi, pozostaje w sprzeczności z zapisami § 6 pkt. 2 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta J., to zapisy tego planu będącego de facto źródłem prawa miejscowego, nie są wdrażane w życie od kilkudziesięciu lat i w najbliższej przyszłości nie będą, co uniemożliwia skarżącemu gospodarcze wykorzystanie przedmiotu własności, ani także uzyskanie nieruchomości zamiennej, co czyni działkę skarżącego bezwartościową a zarazem generującą dodatkowe koszty w związku z koniecznością opłacania podatków oraz utrzymania porządku i ładu, - art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane wobec nierozważenia możliwości zakwalifikowania zamierzenia budowlanego skarżącego jako obiektów tymczasowych, nie będących trwale związanych z gruntem i podlegającym rozbiórce lub przeniesieniu w inne miejsce, nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, a to w przypadku urzeczywistnienia się zamiaru zrealizowania inwestycji objętej § 6 pkt 2 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, co wobec braku perspektyw rozwoju Miasta J., powolnego jego upadku i odpływu ludności z pewnością nie nastąpi. - art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez pominięcie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt K 50/13, w świetle którego przepis ten w zakresie w jakim wyłącza roszczenia właścicieli lub użytkowników wieczystych, których nieruchomości zostały przeznaczone na cel publiczny w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dniu 31 grudnia 1994 r. jeżeli takie przeznaczenie zostało utrzymane w planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym pod rządem aktualnie obowiązującej ustawy, jest niezgodny z uregulowaniami z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP w związku z zamrożeniem nieruchomości skarżącego na cele publiczne, które nie są realizowane i niemożność jej gospodarczego wykorzystania przez bliżej nieokreślony czas, - art. 7, 22 i 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 140 K.c. poprzez nadmierną ingerencję organów administracji państwowej w sferę prawa własności i uchybienie obowiązkowi działania z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego, 2. obrazę przepisów postępowania art. 6, 7, 77 i 138 K.p.a. wobec przyjęcia, iż planowana przez skarżącego inwestycja narusza ustalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, co potwierdza zasadność sprzeciwu Starosty J., pomimo funkcjonowania w najbliższym sąsiedztwie i w obszarze objętym zasięgiem tego planu kilkuset podobnych obiektów niezwiązanych trwale z gruntem (blaszaków), wzniesionych bez wymaganych prawem budowlanym zezwoleń i zgłoszeń. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm taryfowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a. Możliwe jest zatem ograniczenie się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu procesowego, tj. naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 i art. 138 K.p.a. poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja narusza ustalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego. Od razu konieczne jest spostrzeżenie, że badanie zgodności inwestycji z planem miejscowym jest przede wszystkim zagadnieniem z zakresu stosowania prawa. Jednak z uwagi na to, że proces ten polega na podciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod normy prawa materialnego, w tym przypadku normy prawa miejscowego (planu zagospodarowania przestrzennego), możliwe jest podniesienie zarzutu kwestionującego rezultaty postępowania wyjaśniającego. Ustalenie faktów w takim postępowaniu sprowadza się do ustalenia okoliczności dotyczących planowanej inwestycji, czyli obiektu budowlanego objętego określonymi robotami budowlanymi oraz miejsca lokalizacji tych robót. Jest bezsporne, że inwestor złożył zgłoszenie budowy czterech garaży dwustanowiskowych o powierzchni nieprzekraczającej 35 m2 każdy, na działce nr A/1 o powierzchni 0,1125 ha w J.. Brak ustaleń dotyczących istnienia w najbliższym sąsiedztwie i w obszarze objętym zasięgiem działania planu kilkuset podobnych obiektów wzniesionych bez wymaganych prawem budowlanym zezwoleń i zgłoszeń, nie oznacza naruszenia art. 7, 77 i 138 K.p.a. Nie jest to okoliczność istotna z punktu widzenia prawa materialnego. Natomiast, jak wynika z poprzedzających uwag, przyjęcie, że planowana inwestycja narusza ustalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, jest kwalifikacją z dziedziny stosowania prawa i nie może być kwestionowane w drodze zarzutu procesowego. Niezależnie od tego można stwierdzić, że brak zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami planu jest oczywisty. Działka nr A/1 w J., według MPZP "Mickiewicza – Szopena w J. – część I", przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w J. z dnia 14 marca 2002 r., jest przeznaczona na stadion lekkoatletyczny z infrastrukturą oraz na ciąg pieszo-jezdny. Planowana inwestycja w postaci czterech garaży dwustanowiskowych nie mieści się w przeznaczeniu przewidzianym Planem. Bezzasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.). W myśl tego przepisu, organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro objęte zgłoszeniem roboty budowlane, tj. budowa garaży narusza § 6 pkt MPZP, to konsekwencją było wydanie przez organ decyzji o sprzeciwie. Okoliczności wskazywane przez skarżącego nie wyłączają obowiązku wydania przez organ tej decyzji. Nie ma związku z przyczyną rozstrzygnięcia o sprzeciwie zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Abstrahując od możliwości zakwalifikowania garaży jako tymczasowych obiektów budowlanych w rozumieniu przywołanego przepisu, skonstatować trzeba, że zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a jednocześnie ustanowienie obowiązku zgłoszenia robót budowlanych (art. 29 ust. 1 pkt 12 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) nie oznacza, że w takiej sytuacji inwestor jest zwolniony od wykazania zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego. W postępowaniu ze zgłoszenia robót budowlanych nie był stosowany przepis art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd orzeka w granicach sprawy. Przedmiotem kontroli nie były akty rozstrzygające o roszczeniach właściciela nieruchomości z tytułu szkód związanych z objęciem nieruchomości ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 7, 22 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 140 K.c. Prawo własności nie ma charakteru absolutnego. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w drodze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji w drodze ustaleń planu miejscowego znajduje konstytucyjne umocowanie w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.