III SAB/Gd 109/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A. Ł. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie złożenia propozycji pełnienia służby w służbie celno - skarbowej postanawia odrzucić skargę. UZASADNIENIE Pismem z dnia 15 maja 2017 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] (zwany dalej "DIAS w [...]" lub "organem" ), działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948; dalej również jako "u.p.w.u.KAS") złożył A. Ł. – ekspertowi Służby Celnej Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej także jako "skarżąca"), propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W przedmiotowej propozycji wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. A. Ł. otrzymała propozycję w dniu 17 maja 2017 r. W dniu 19 maja 2017 r. skarżąca wniosła wezwanie do złożenia propozycji służby a następnie (w dniu 14 czerwca 2017 r.) wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez złożenie propozycji służby. Pismem z dnia 27 lipca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] poinformował skarżącą, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi i nie przewidują także formy decyzji dla przedmiotowej propozycji. Pismem z dnia 14 lipca 2017 r. A. Ł. wniosła zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] wyrażającą się w braku złożenia skarżącej propozycji służby. Następnie A. Ł. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność organu, wyrażającą się w braku złożenia skarżącej propozycji służby w służbie celno – skarbowej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, wnosząc o zobowiązanie organu do niezwłocznego złożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby uwzględniającej posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania skarżącej. W ocenie skarżącej, nieprzedstawienie jej propozycji służby należy utożsamiać z bezczynnością organu, gdyż złożenie takiej propozycji ze strony Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] było na gruncie powoływanych przepisów jedynym słusznym działaniem. Powyższe, w ocenie skarżącej, należy wywodzić z interpretacji art. 165 ust. 3 oraz ust. 7 u.p.w.u.KAS, w świetle których użyte przez ustawodawcę zwroty "odpowiednio" oraz "albo" wskazują na rozróżnienie sytuacji prawnej pracowników oraz funkcjonariuszy i w sposób jednoznaczny przesądzą o obowiązku złożenia tym ostatnim propozycji służby. Skarżąca podniosła ponadto, iż ustawa nie precyzuje żadnych przesłanek poza wyjątkiem z art. 144 ust 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947 ze zm. - dalej jako: "ustawa o KAS"), upoważniających do niezłożenia propozycji służby funkcjonariuszowi, a art. 170 ust. 1 u.p.w.u.KAS regulujący przypadki wygaśnięcia stosunku służby dotyczy tylko i wyłącznie osób spełniających przesłanki z art. 144 ust. 1 ustawy o KAS. Odmienna interpretacja, zdaniem skarżącej, wprowadzałaby możliwość arbitralnego "wybierania" przez organy, komu wręczyć propozycję służby. Niezależnie od powyższego, skarżąca poruszyła kwestię niekonstytucyjności wskazanych przepisów, wskazując na zachodzące w jej ocenie naruszenie zasady równego traktowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o jej odrzucenie z powodu braku właściwości sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia 22 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę i zobowiązał organ do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej w terminie 14 dni. W ocenie Sądu pierwszej instancji, ani upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS (31 maja 2017 r.), ani złożenie i przyjęcie propozycji zatrudnienia (z działaniami wskazującymi na wolę zachowania statusu funkcjonariusza) nie wyłącza możliwości złożenia skarżącej propozycji pełnienia służby w służbie celno-skarbowej. Zdaniem Sądu, ograniczenie sztywnym terminem takiej możliwości – z pominięciem skutków kontroli sądowej bezczynności organu administracji celno-skarbowej w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza naruszałoby zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi A. Ł., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Wyrokiem z dnia 18 maja 2021 r. (sygn. akt III OSK 99/21) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyżej opisany wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że analiza przepisów art. 165 ust. 7 w związku z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 170 ust. 1 u.p.w.u. KAS, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie dotychczasowego stosunku służbowego funkcjonariusza służby celno-skarbowej w stosunek pracy, a dotychczasowej umowy o pracę - w stosunek służby, przez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie - do dnia 31 maja 2017 r., propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo nowe warunki pełnienia służby. Wprowadzono nadto instytucję wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Co istotne, ustawodawca wymienionym w art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS organom przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony dokonał zmiany przedmiotu skargi – ze skargi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w Gdańsku polegającej na nieprzedstawieniu propozycji służby, na skargę na bezczynność tego organu w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego i uznał swoją właściwość przy tak sprecyzowanym przedmiocie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera poprawne rozważania dotyczące analizy charakteru prawnego propozycji nowych warunków zatrudnienia lub warunków pracy. Tym niemniej Sąd pierwszej instancji prowadził nieuprawnione, w stosunku do zakreślonego w skardze przedmiotu sprawy, rozważania dotyczące zarzutu naruszenia art. 276 ust. 2 ustawy o KAS. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 u.p.w.u. KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona propozycją zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu propozycji. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi zatem na skutek zgodnych oświadczeń woli obu stron. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie miał powodów do poszukiwania regulacji prawnych mogących stanowić podstawę prawną nakazania organowi rozstrzygania w formie decyzji o stosunku służbowym skarżącej, skoro istotą zarzutu skargi na bezczynność organu było nieprzedstawienie skarżącej propozycji służby. Naczelny Sąd Administracyjny zalecił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku przy ponownym rozpoznaniu sprawy odnieść się do właściwego przedmiotu skargi na bezczynność, to jest do bezczynności w złożeniu skarżącej propozycji służby w służbie celno-skarbowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w niniejszej sprawie stwierdził konieczność zbadania dopuszczalności skargi, biorąc pod uwagę sformułowanie skargi, zarzucającej organowi brak realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia skarżącej propozycji służby w służbie celno - skarbowej Krajowej Administracji Skarbowej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a a także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Określenie przedmiotu postępowania dokonane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2021 r. (sygn. akt III OSK 99/21) pozostaje z mocy art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. wiążące dla sądu rozpoznającego sprawę ponownie. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r. (sygn. akt I OPS 1/19), z której wynika, że przyjęcie przez funkcjonariusza służby celno-skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 u.p.w.u. KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 u.p.w.u. KAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać więc należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. Podobnie nie można wywieść obowiązku wydania decyzji kończącej stosunek służbowy dotychczasowego funkcjonariusza Służby Celnej, który przyjął propozycję zatrudnienia z art. 179 i art. 180 ustawy o KAS statuujących przesłanki zwolnienia funkcjonariusza służby celno-skarbowej. Przepisy te bowiem nie znają przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby z powodu przyjęcia przez niego propozycji pracy, o której mowa, zaś zawarte w tym przepisie wyliczenie przesłanek zwolnienia celnika ze służby posiada charakter zamknięty. Art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.u. KAS wyraźnie stanowi, że organ decydując się w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza na zastosowanie tego rozwiązania, ma podjąć stosowne działanie w formie cywilnoprawnej, tzn. ma złożyć propozycję w drodze oświadczenia woli o konkretnej treści. Nie można zatem przyjąć, że w tym zakresie jego działanie ma charakter władczy i jednostronny wiążący się z domniemaniem formy załatwienia sprawy indywidualnej jako decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny dodał ponadto, że przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy nie zamyka dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celnej prawa dochodzenia swych wolności lub praw na drodze sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Przy tym, u.p.w.u. KAS pozostawia dotychczasowemu funkcjonariuszowi wybór, czy będzie on dochodził swych praw przed sądem powszechnym czy na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli zaś w wyniku przyjęcia przez funkcjonariusza złożonej mu propozycji zatrudnienia dojdzie do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, to będzie on mógł dochodzić swych praw przed sądem powszechnym. Podzielając poglądy prawne zawarte w powołanej uchwale, stwierdzić należy, że skoro propozycja pełnienia służby w służbie celno - skarbowej nie jest decyzją, postanowieniem ani żadnym z aktów lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to jej nieprzedstawienie funkcjonariuszowi nie może być objęte kontrolą sądową w drodze skargi na bezczynność tego organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Postępowanie dotyczące złożenia funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby nie jest postępowaniem, do którego stosuje się przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, ani postępowaniem, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Skoro tak, to nie może być podstawą skargi na bezczynność także przepis art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia (art. 170 ust. 2 u.p.w.u. KAS), jak stało się w rozpatrywanej sprawie, powoduje, że dotychczasowy stosunek służbowy ulega przekształceniu w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.u. KAS. Wówczas istnienie i treść takiego stosunku podlega kognicji sądu powszechnego. W sytuacji zatem, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 u.p.w.u. KAS propozycję pracy i funkcjonariusz tę propozycję przyjął, to wszelkie żądania byłego już funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a. (por.: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2019 r.; sygn. akt I OSK 1216/18). W konsekwencji uznać należało, że właściwość sądów administracyjnych co do rozpoznania skargi na bezczynność organu w przedmiocie złożenia propozycji pełnienia służby w służbie celno-skarbowej jest wyłączona. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Postanowienie zostało wydane po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).