I OSK 1231/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik, Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński, po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 1220/11 w sprawie ze skargi Gminy Sępólno Krajeńskie na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie podziału i zwrotu nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od U. S. na rzecz Gminy Sępólno Krajeńskie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 1220/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Sępólno Krajeńskie na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie podziału i zwrotu nieruchomości: 1. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Sępoleńskiego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądził od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz Gminy Sępólno Krajeńskie 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4. nakazał zwrócić Gminie Sępólno Krajeńskie ze Skarbu Państwa kwotę 100 zł tytułem zwrotu nadpłaconego wpisu sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Pismem z dnia 22 listopada 2006 r. U. S. wystąpiła do Starosty Sępoleńskiego z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w Sępólnie Krajeńskim, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], stanowiącej obecnie własność Gminy Sępólno Krajeńskie wskazując, że nieruchomość stanowiąca pierwotnie własność J. K. (którego spadkobiercą jest wnioskodawczyni), na mocy decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Sępólnie Krajeńskim z dnia [...] czerwca 1971 r., nr [...], zatwierdzającej plan podziału nieruchomości objętych planem podziału między ul. S. a ul. P., w 33% powierzchni stała się własnością Skarbu Państwa w trybie art. 11 i 13 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. Wymieniona decyzja stanowiła, że działka, będąca przedmiotem niniejszego postępowania wchodzi w skład jednostki E – pomiędzy ul. P. i S., jest oznaczona symbolem "E4 ZP" i jej przeznaczeniem jest "teren projektowanej zieleni publicznej, przejście piesze". W toku postępowania Starosta Sępoleński ustalił, że sporna działka jest drogą gminną nr 020619C, na której występuje nawierzchnia gruntowa, utrzymywana jest na bieżąco przez profilowanie równiarką oraz utrzymywanie zimowe, a także, że jest drogą uzbrojoną w sieć kanalizacyjną deszczową, telefoniczną i gazową. Ponadto wskazano, że co do działki nr [...] zapisanej w ewidencji gruntów jako droga, położonej przy ul. B. obowiązywała uchwała nr 1/2/69 Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w sprawie zatwierdzenia projektu planu szczegółowego terenów budownictwa jednorodzinnego w Sępólnie Krajeńskim, gdzie wyznaczono tereny pod drogi, zieleń i działki budowlane. W planie tym istniejąca obecnie droga jako ul. B. komunikowana z ul. S[...] posiadała oznaczenie E4 ZP – jako teren zieleni i przejścia, przy czym wszystkie plany obowiązujące dotychczas na przedmiotowym terenie dla miasta straciły moc prawną z dniem 1 stycznia 2004 r. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Starosta Sępoleński orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości o pow. 0,0766 ha położonej w Sępólnie Krajeńskim przy ul. B., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], dla której Sąd Rejonowy w Tucholi Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w Sępólnie Krajeńskim prowadzi księgę wieczystą Kw Nr [...], stanowiącej własność Gminy Sępólno Krajeńskie. Po rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołania wniesionego przez U. S. Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., znak [...], uchylił w całości decyzję Starosty Sępoleńskiego z dnia [...] września 2007 r. i uznał, że organ I instancji niewystarczająco wnikliwie rozpoznał sprawę, a ponadto orzekł o odmowie zwrotu całej działki nr [...], podczas, gdy w trakcie postępowania ustalono, że tylko jej część była niegdyś własnością spadkodawców U. S. Pismem z dnia 31 lipca 2008 r. U. S. zmodyfikowała złożony wniosek o zwrot ww. nieruchomości w ten sposób, że swoim żądaniem objęła tylko część działki nr [...], która w dniu wywłaszczenia stanowiła własność J. K. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta Sępoleński w dniu 19 września 2008 r. przeprowadził oględziny terenu, którego dotyczył wniosek o zwrot. W trakcie wizji ustalono, że istniejącą na działce nr [...] zieleń posadzili i utrzymują państwo S., a ponadto ustalono, iż na działce nr [...] wyjazdy i wyjścia mają dwie inne, odrębne posesje. Pismem z dnia 30 października 2008 r. Burmistrz Sępólna Krajeńskiego wyjaśnił, że zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego w Sępólnie Krajeńskim, uchwalonym w 1969 r., działka nr [...] wykorzystywana jest jako przejście piesze. Stanowi ona łącznik pomiędzy ul. S. i B., jest jednocześnie przedłużeniem kolejnych łączników przechodzących przez środek osiedla, a z przejścia urządzonego na działce nr [...] korzystają mieszkańcy osiedla chcąc bezpiecznie dotrzeć do centrum miasta oraz dzieci uczęszczające do Zespołu Szkół nr 3 w Sępólnie Krajeńskim. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Starosta Sępoleński orzekł o odmowie zwrotu części działki oznaczonej ewidencyjnie nr [...], o pow. 0,0334 ha, położonej w Sępólnie Krajeńskim przy ul. B., stanowiącej własność Gminy Sępólno Krajeńskie. W wyniku złożonego przez U. S. odwołania, Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...] uchylił w całości powyższą decyzję, bowiem uznał, że organ I instancji niewystarczająco wnikliwie rozpoznał sprawę, przyjmując za słuszne wyjaśnienia tylko jednej ze stron, a ponadto nie wyjaśnił dostatecznie wszystkich wątpliwości pojawiających się w toku prowadzonego postępowania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Sępoleński decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...], odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej część działki oznaczonej ewidencyjnie nr [...], położonej w Sępólnie Krajeńskim. Organ wskazał, że ul. K., której częścią jest ww. działka, stanowi drogę publiczną zgodnie z treścią uchwały nr XIX/185/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej (dalej "WRN") w Bydgoszczy z dnia 30 września 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg gminnych i lokalnych miejskich. W wyniku rozpatrzenia odwołania U. S., Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] maja 2010 r. uchylił w całości decyzję Starosty Sępoleńskiego z dnia [...] lutego 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż od czasu wydania decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r., Starosta nie podjął praktycznie żadnych ze wskazanych w tejże decyzji czynności, a w konsekwencji nadal nie został dostatecznie wyjaśniony stan faktyczny i prawny, wydanie w takich warunkach decyzji stanowi naruszenie art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Sępoleński wydał w dniu [...] marca 2011 r. decyzję, znak [...], na mocy której zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w Sępólnie Krajeńskim, polegający na podziale działki nr [...] o pow. 0,0766 ha na działki nr [...] o pow. 0,0334 ha i [...]/2 o pow. 0,0432 ha, a także orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działkę oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [...] bez obowiązku zwrotu odszkodowania. Starosta Sępoleński ustalił, iż działka nr [...] nie jest drogą publiczną, gdyż utraciła moc uchwała nr XIX/185/87 z dnia 30 września 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg gminnych i lokalnych miejskich – wobec nie umieszczenia jej w wykazie aktów prawa miejscowego w trybie art. 31 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Ponadto, organ I instancji wskazał, iż cel wywłaszczenia, tj. urządzenie na nieruchomości terenów zieleni, przejścia pieszego nie został zrealizowany. Brak jest dowodów wskazujących na wykonywanie prac inwestycyjnych i konserwacyjnych na nieruchomości w okresie przed wszczęciem niniejszego postępowania, a znajdujący się na nieruchomości pas zieleni został zasadzony przez państwa S. i jest przez nich utrzymywany. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Burmistrz Gminy Sępólno Krajeńskie podnosząc, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany, gdyż nieruchomość jest wykorzystywana przez mieszkańców osiedla jako przejście piesze, ponadto dwie sąsiednie nieruchomości mają wjazdy i wyjścia tylko po stronie działki nr [...]. Okoliczność, iż nieruchomość oznaczona nr ewidencyjnym [...] stanowi drogę publiczną, zdaniem skarżącego potwierdza, iż z tejże nieruchomości korzysta nieograniczony krąg osób. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji słusznie uznał, iż nieruchomość oznaczona nr ewidencyjnym [...] nie ma statusu drogi publicznej i faktu tego nie zmienia podjęcie przez Zarząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego uchwały nr 57/611/2003 z dnia 15 października 2003 r. o nadaniu jej określonego numeru. Podkreślono, że podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż na nieruchomości wykonano kanalizację sanitarną, sieć gazową, telefoniczną, czy też oświetlenie, nie stanowi przeszkody do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a okoliczność, iż zwrot nieruchomości spowoduje pozbawienie właścicieli sąsiednich nieruchomości dostępu do ich nieruchomości poprzez sporną nieruchomość, nie stanowi negatywnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nadto organ wskazał, iż niezasadne jest twierdzenie skarżącego dotyczące zrealizowania celu wywłaszczenia, gdyż zgodnie z decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Sępólnie Krajeńskim z dnia [...] czerwca 1971 r., działka nr [...] została przeznaczona pod "teren projektowanej zieleni publicznej, przejście piesze", a organ I instancji ustalił, iż znajdujący się na nieruchomości pas zieleni został zasadzony i jest utrzymywany przez państwa S., a nie Gminę Sępólno Krajeńskie i okoliczność ta nie jest przez skarżącego kwestionowana. W konsekwencji uznano, iż określony w decyzji wywłaszczeniowej cel w postaci założenia zieleni publicznej nie został zrealizowany. Zdaniem Wojewody analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie pozwala na uznanie, iż sporna nieruchomość stanowi "przejście piesze", zarówno w świetle przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, jak i obecnie. Wojewoda wskazał, że w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej obowiązywała regulacja zbliżona do obecnie obowiązujących przepisów, tj. ustawa z dnia 27 listopada 1961 r. o bezpieczeństwie i porządku ruchu na drogach publicznych (Dz.U. Nr 53, poz. 295 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 20 lipca 1968 r. w sprawie ruchu na drogach publicznych (Dz.U. z 1968 r. Nr 27, poz. 183 ze zm.) – § 12 ust. 3, a obecnie obowiązuje ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) określając to pojęcie w art. 2 pkt 11. Od powyższej decyzji Burmistrz Gminy Sępólno Krajeńskie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego – art. 136 ust. 1–3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzez uznanie zbędności nieruchomości z uwagi na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Skarżący podkreślił, że nieruchomość żądana do zwrotu, czyli część przejścia pieszego, aktualnie ul. K. w Sępólnie Krajeńskim, od roku 1969 (uchwała nr 1/2/69 Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w sprawie zatwierdzenia projektu planu szczegółowego terenów budownictwa jednorodzinnego w Sępólnie Krajeńskim) posiadała oznaczenie E4 jako teren zieleni i przejścia i do chwili obecnej z takim przeznaczeniem jest wykorzystywana, stanowiąc łącznik pomiędzy ulicami i jednocześnie przedłużenie kolejnych łączników przechodzących przez środek osiedla, z których korzystają mieszkańcy. Działka nr [...] ma nawierzchnię gruntową utrzymywana jest na bieżąco przez Gminę Sępólno Krajeńskie w stanie do użytku zgodnego z przeznaczeniem, w pasie tego przejścia wykonano kanalizację sanitarną (lata 2002– 2003), sieć gazową (na przełomie lat 90-tych) oraz sieć telefoniczną, natomiast w roku 2006, Gmina zrealizowała na tym odcinku budowę oświetlenia ulicznego celem podniesienia bezpieczeństwa korzystania przez pieszych z tego przejścia. Od roku 1978 udokumentowane są inwentaryzacje przedmiotowej nieruchomości przez Gminę, potwierdzające stan nieruchomości jako droga. Bezspornym jest, że w pasie przejścia dla pieszych mającego wg decyzji Starosty podlegać zwrotowi, wjazdy i wyjścia mają dwie inne, sąsiednie nieruchomości (nr 5 i 7), będące własnością osób fizycznych. Skarżący wskazał również, że uchwałą nr 57/611/2003 z dnia 15 października 2003 r. Zarząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego nadał tej drodze numer 020619C i potwierdził jej umiejscowienie w wykazie dróg gminnych Województwa Kujawsko- Pomorskiego. Ponadto skarżący wskazał, że działka nr [...] przeznaczona była na "teren projektowanej zieleni publicznej, przejście piesze" i podkreślił, że brak jest legalnej definicji zieleni publicznej i przejścia pieszego, a w takim stanie prawnym sugerowanie, że brak znaków, chodników, zieleńców stanowi podstawę do twierdzenia, że cel w postaci przejścia pieszego i zieleni nie został zrealizowany, jest nieuzasadniony, tym bardziej w zestawieniu z faktycznym korzystaniem z tej nieruchomości zgodnym z celem wywłaszczenia i dokonywaniem na nieruchomości innych inwestycji służących realizacji celu wywłaszczenia. Strona skarżąca zwróciła uwagę, że organ I instancji ustalił bezspornie, iż przedmiotowa nieruchomość jest w istocie przejściem pieszym i drogą dojazdową dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości, oraz że wręcz była traktowana jako droga publiczna, bo nawet został na niej dopuszczony ruch pojazdów. Podniesiono, że proponowany podział odnosi się do podziału historycznego obszaru Sępólna Krajeńskiego, powierzchni dzisiejszego osiedla, lecz granice zostały zmienione planem miejscowym w odpowiedzi na dostosowanie terenów do zapotrzebowania mieszkańców gminy, dlatego powrót do granic sprzed kilkudziesięciu lat jest bezzasadny i bezcelowy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji po omówieniu regulacji zawartej w art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami podał, że z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż jej wydanie oparte zostało na wykazaniu zaistnienia dwóch przesłanek nie zrealizowania celu wywłaszczenia, tj. ustaleniu, iż sporna nieruchomość nie stanowi drogi publicznej oraz nie spełnia technicznych wymogów pojęcia określanego jako przejście piesze. Sąd podkreślił przy tym, że jak prawidłowo ustaliły i oceniły organy orzekające w sprawie, przedmiotowa nieruchomość nie jest zaliczona w sposób formalny do żadnej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Została ona wprawdzie zaliczona do kategorii drogi lokalnej uchwałą nr XIX/185/87 z dnia 30 września 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg gminnych i lokalnych miejskich, jednak wobec nie umieszczenia jej w wykazie aktów prawa miejscowego w trybie art. 31 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, utraciła moc. Utrata mocy obowiązującej uchwały nr XIX/185/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bydgoszczy z dnia 30 września 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg gminnych i lokalnych miejskich, która nadawała ul. K. kategorię drogi lokalnej, w żadnym razie nie stanowi jednak o zaistnieniu przesłanki zwrotu nieruchomości wobec nieziszczenia się celu wywłaszczenia nieruchomości. Brak nadania kategorii określonej drogi publicznej świadczy jedynie o statusie drogi wewnętrznej (art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). O ile więc kwestia kategorii drogi może mieć znaczenie w związku z ustawową niemożnością zwrotu drogi publicznej, to nie powinna jednak wpływać na ocenę, czy zrealizowane zostały nakłady inwestycyjne w wyznaczonych przepisem art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami terminach, a tylko wiarygodne i miarodajne ustalenia w tym zakresie pozwolą ocenić prawidłowość rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku zwrot nieruchomości. Zdaniem Sądu I instancji zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji odgrywa kwestia interpretacji przyjętego celu wywłaszczenia. Jak wynika bowiem z akt sprawy, sporna nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Powiatowej Rady Narodowej w Sępólnie Krajeńskim z dnia [...] sierpnia 1971 r. nr [...] z przeznaczeniem na teren zieleni publicznej, przejście piesze, zaś podstawą prawną decyzji wywłaszczeniowej były przepisy ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. Dokonując oceny, czy cel określony w decyzji wywłaszczeniowej został zrealizowany, organ dokonał wykładni pojęcia "przejście piesze" i uznał, że skoro wśród unormowań ustawy o gospodarce nieruchomościami nie znajduje się jednoznaczna definicja tego pojęcia, to wyjaśnienia tego zwrotu należy poszukiwać w drodze wykładni systemowej zewnętrznej, w tym przypadku w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym. W ocenie Sądu I instancji tok rozumowania, przyjmujący, że zakres znaczeniowy pojęcia "przejście piesze" zawarte w decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Sępólnie Krajeńskim z dnia [...] czerwca 1971 r., nr [...] zatwierdzającej plan podziału nieruchomości, jest tożsamy z pojęciem "przejścia pieszego", którym posługuje się m.in. art. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, jest wadliwy. Nie można bowiem tracić z pola widzenia okoliczności, iż ustawa z 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, na podstawie której wydano uchwałę z 1969 r. przewidującą przeznaczenie przedmiotowej działki na przejście piesze i tereny zielone, regulowała kwestię wyznaczania terenów budownictwa jednorodzinnego na obszarze miast wyłączonych z województw i miast stanowiących powiaty miejskie. Uchwała nr 1/2/69 Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w sprawie zatwierdzenia projektu planu szczegółowego terenów budownictwa jednorodzinnego w Sępólnie Krajeńskim dotyczyła wyznaczenia terenów pod drogi, zieleń i działki budowlane. W planie tym istniejąca obecnie droga jako ul. B. komunikowana z ul. S. posiadała oznaczenie E4 ZP jako teren zieleni i przejścia pieszego. Zupełnie innej problematyki dotyczy ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, jak i wcześniejsza ustawa z dnia 27 listopada 1961 r. o bezpieczeństwie i porządku ruchu na drogach publicznych, które to unormowania odnoszą się do regulacji zasad ruchu, warunków dopuszczenia pojazdów do tego ruchu, wymagań w stosunku do osób kierujących pojazdami i innych uczestników ruchu oraz zasad kontroli ruchu drogowego. W sytuacji więc zasadniczo odmiennego przedmiotu i celu regulacji obu ustaw, sama zbieżność pojęć, którymi się one posługują, nie jest wystarczającym argumentem przemawiającym za zastosowaniem unormowań ustawy – Prawo o ruchu drogowym kreującej techniczne wymogi urządzenia drogowego, którym jest piesze przejście, do interpretacji postanowień zawartych w dokumentach planistycznych. Pomimo występującej zbieżności pojęć, są to dwie różne dziedziny życia społecznego objęte stosownymi regulacjami prawnymi, których nie można identyfikować w sposób umożliwiający zamienne stosowanie ich postanowień. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, zdaniem Sądu I instancji, pojęcie – piesze przejście, odnosi się raczej do jego cywilistycznego rozumienia "przechodu" przez określony grunt, polegającego na uprawnieniu do korzystania z nieruchomości dla celów przemieszczania się. Przedmiotowa nieruchomość nie musiała zatem spełniać technicznych wymogów przejścia pieszego zawartego w cytowanej wyżej definicji z ustawy – Prawo o ruchu drogowym, by uzasadniać tezę o zrealizowaniu celu wywłaszczenia. Oznacza to, że interpretując pojęcie "przejście piesze" w rozpatrywanym tutaj kontekście, należy mieć na uwadze przede wszystkim cel, dla osiągnięcia którego został ustanowiony ten zapis w uchwale nr 1/2/69 Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w sprawie zatwierdzenia projektu planu szczegółowego terenów budownictwa jednorodzinnego w Sępólnie Krajeńskim, opracowanego właśnie w zakresie planistycznego wyznaczenia terenów pod drogi, zieleń i działki budowlane. Sąd I instancji uznał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, bowiem brak przeprowadzenia przez orzekające organy postępowania dowodowego na tę okoliczność i konieczność dokonania ustaleń w tym zakresie, opartych zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. na zebranym materiale dowodowym, uniemożliwia zastosowanie trybu zwrotu nieruchomości. Rzeczą organów ponownie rozpoznających sprawę będzie zatem dokonanie ponownie interpretacji pojęcia "przejście piesze" i ustalenie, czy w istniejącym stanie faktycznym i prawnym możliwym jest uznanie, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła U. S. reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest art. 136 ust. 1 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania to jest art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot, w momencie jej przejęcia przez Skarb Państwa nie była przeznaczona pod drogę i nie wchodziła w skład układu komunikacyjnego na analizowanym terenie. Na przedmiotowej nieruchomości zaplanowano utworzenie zieleni publicznej z przejściem pieszym, jednakże organy administracji publicznej nigdy nie przystąpiły do realizacji przyjętych celów. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy dopuścił się naruszenia art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe jego zastosowanie. Przywołany przepis wprowadza bezwzględny zakaz wykorzystywania nieruchomości wywłaszczonych na inny cel aniżeli określony w decyzji wywłaszczeniowej. Podano, że ze zgromadzonych w sprawie akt wynika, iż organy administracji publicznej już w latach 70-tych faktycznie odstąpiły od realizacji celu określonego w akcie wywłaszczającym "projektowanych terenów zieleni publicznej, przejście piesze" na rzecz nadania nieruchomości statusu drogi publicznej z udostępnieniem jej dla ruchu pojazdów mechanicznych, bez poczynienia w tym kierunku jakichkolwiek prac inwestycyjnych. Poczynione ustalenia faktyczne stanowiły dla organów administracyjnych obydwu instancji podstawę do stwierdzenia, że zgodnie z art. 136 u.g.n. w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość objęta wnioskiem jest zbędna do realizacji celu wywłaszczenia i jako taka podlega zwrotowi. Odmienne stanowisko Sądu narusza wskazane przepisy. Zdaniem skarżącej Sąd I instancji naruszył także art. 135 p.p.s.a., bowiem uchylił nie tylko zaskarżoną decyzję, ale także i decyzję Starosty Sępoleńskiego, chociaż nie wykazał zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 135 p.p.s.a. W ten sposób doszło w sprawie również do naruszenia w sposób określony w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. art. 141 § 4 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Skoro w sprawie nie stwierdzono wystąpienia tego rodzaju okoliczności, to w postępowaniu kasacyjnym mogły być rozważone wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie naruszył poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 136 ust. 1 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Sąd I instancji dokonując wykładni tych przepisów podniósł, że "cel wywłaszczenia", o jakim mowa w art. 137 tej ustawy należy rozumieć bardzo ściśle, wiąże się bowiem z nim zakaz przeznaczania wywłaszczonych nieruchomości na inne cele, w tym także inne cele publiczne, co podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05 (OTK-A 2008/3/41). Sąd podał, że z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż jej wydanie oparte zostało na wykazaniu zaistnienia dwóch przesłanek – nie zrealizowania celu wywłaszczenia, tj. ustaleniu, że sporna nieruchomość nie stanowi drogi publicznej oraz nie spełnia technicznych wymogów pojęcia określonego jako przejście piesze. Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzono, że zasadnicze znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji odgrywa kwestia interpretacji przyjętego celu wywłaszczenia i wykładni pojęcia "przejście piesze". W ocenie Sądu pierwszej instancji, tok rozumowania przyjmujący, że zakres znaczeniowy pojęcia "przejście piesze" zawarte w decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Sępolnie Kujawskim z dnia 12 czerwca 1971 r., nr PBG.-V-906/3/71, zatwierdzającej plan podziału nieruchomości, jest tożsamy z pojęciem "przejścia pieszego", którym posługuje się art. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym (a wcześniej ustawa z dnia 27 listopada 1961 r. o bezpieczeństwie i porządku na drogach publicznych) jest wadliwy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela powyższe stanowisko, jak i przedstawioną w tym względzie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy argumentację. Za trafne uznać należało wywody podkreślające odmienność problematyki regulowanej ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (jak i wcześniejszą ustawą z dnia 27 listopada 1961 r. o bezpieczeństwie i porządku ruchu na drogach publicznych) i ustawą z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, podobnie jak i stwierdzenie zasadniczo odmiennego przedmiotu i celu regulacji obu ustaw. Słusznie więc w zaskarżonym wyroku uznano, że pojęcie "przejście dla pieszych" zdefiniowane na użytek ustawy – Prawo o ruchu drogowym jako "powierzchnia jezdni, drogi dla rowerów lub torowiska przeznaczona do przechodzenia przez pieszych, oznaczona odpowiednimi znakami drogowymi" nie może być uznane za zbieżne z użytym w powołanej ustawie z dnia 22 maja 1958 r. pojęciem "przejście piesze". Słusznie wskazano w zaskarżonym wyroku, że interpretując pojęcia "przejście piesze" na użytek rozpoznawanej sprawy należy mieć na uwadze przede wszystkim cel, dla osiągnięcia którego został ustanowiony stosowny zapis w uchwale nr 1/2/69 Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w sprawie zatwierdzenia projektu planu szczegółowego terenów budownictwa jednorodzinnego w Sępólnie Krajeńskim. Uchwała ta dotyczyła wyznaczenia terenów pod drogi, zieleń i działki budowlane. Skoro w planie tym istniejąca obecnie jako ul. B. droga, oznaczona symbolem "E 4 ZP" przeznaczona była jako "teren projektowanej zieleni publicznej, przejście piesze", a przyjęta w postępowaniu administracyjnym interpretacja pojęcia "przejście piesze" jest wadliwa, to oczywistą staje się konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organy administracji publicznej, które w pierwszej kolejności winny dokonać ponownej interpretacji pojęcia "przejście piesze" i dopiero w dalszej kolejności, po stosownym uzupełnieniu postępowania dowodowego i wszechstronnym rozważeniu okoliczności sprawy ocenić, czy w stanie faktycznym i prawnym sprawy możliwe jest uznanie, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Dokonany w sprawie zwrot nieruchomości zasadnie uznany został za przedwczesny, wobec braku należytego wykazania wystąpienia w sprawie przesłanek zbędności nieruchomości na cel "wywłaszczenia" w myśl art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jakkolwiek w skardze kasacyjnej słusznie zarzucono, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zostały precyzyjnie wyjaśnione przyczyny zastosowania w sprawie art. 135 p.p.s.a. i uchylenia również decyzji organu pierwszej instancji, co stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy uchybienia te nie mogły być uznane za naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza treści decyzji Starosty Sępoleńskiego z dnia 30 marca 2011 r. nie pozostawia wątpliwości, że organ pierwszej instancji nie dokonał interpretacji pojęcia "przejście piesze", a zwrotu nieruchomości dokonał wobec ustalenia, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowi drogi publicznej, co uznane zostało za równoznaczne z brakiem realizacji celu wywłaszczenia. W tej sytuacji oczywistym jest, że uchylenie także decyzji pierwszoinstancyjnej jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Ubocznie zauważyć trzeba, że chociaż pierwotny wniosek z dnia 22 listopada 2006 r. złożyła U. S., to pismem z dnia 31 lipca 2008 r. wniosek ten został zmodyfikowany poprzez żądanie zwrotu jedynie części działki nr [...], a ponadto do wniosku przyłączył się Z. K., będący tak jak i U. S. spadkobiercą L. K., który udzielił pełnomocnictwa U. S. (k. 54). Jednakże w dalszym postępowaniu Z. K. został pominięty. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 204 pkt 2 tej ustawy.