II OSK 3429/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. G. i E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 934/17 w sprawie ze skargi L.G. i E. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 2 lutego 2018 r. (sygn. akt VII SA/Wa 934/17) oddalił skargę L. G. i E. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru |Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. (znak [...]) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej organ ten powoływany jako "GINB") postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. (znak: [...]) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. (znak: [...]) utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] października 2010 r. (znak: [...]) nakazującej inwestorom – L. G. i E. G. – rozbiórkę altany na działce nr [...], zlokalizowanej w [...] na terenie [...] Związku Działkowców Rodzinny Ogród Działkowy "[...]". Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli L. G. i E. G., kwestionując przyjęty sposób załatwienia ich wniosku o stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji o nakazie rozbiórki GINB postanowieniem z [...] lutego 2017 r. (znak: [...]) – utrzymał w mocy postanowienie objęte wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 144 k.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracji przedstawił instytucję | stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślił, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności, właściwy organ administracji ma obowiązek zbadać, czy wniosek ten został złożony skutecznie, a zatem czy wszczęcie postępowania w oparciu o zawarte w nim żądanie jest możliwe na gruncie obowiązujących przepisów prawa. W związku z powyższym stwierdził GINB, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki podlegała już uprzednio ocenie WSA w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 7 września 2012 r. (sygn. akt II SA/Po 1020/11) oddalił skargę L. G. i E. G. na tę decyzję. Organ nadzoru podał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, na skutek wyroku oddalającego skargę decyzja administracyjna staje się prawomocna, co oznacza, że nie może być zmieniona lub uchylona w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych dla decyzji prawnie wadliwych, bowiem została uznana już za niewadliwą mocą orzeczenia sądowego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2297/12). Akcentował orzekający organ administracji, że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi i ma obowiązek badania, niezależnie od treści skargi, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 468/07). Zgodnie zaś z uchwałą NSA z 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem ustalenie, czy późniejsze żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej już ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (aktualnie postanowieniem, zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a.) wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w późniejszym żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, to wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (tj. materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, przyjmując zgodność z prawem zakwestionowanej decyzji). Organ podkreślił również, że zarzuty dotyczące decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, były badane już przez WSA w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1020/11, oddalił skargę. Jako główny zarzut skarżący podnieśli bowiem, że w ich ocenie, w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. poz. 1118 ze zm.) nakazujący rozbiórkę całej altany, gdyż nie uwzględniono możliwości doprowadzenia altany do stanu zgodnego z przepisami prawa poprzez jej tylko częściową rozbiórkę. Podkreślił GINB, że WSA w Poznaniu w zapadłym w przedmiotowej sprawie wyroku z dnia 7 września 2012 r. wskazał, iż nie istnieje możliwość rozebrania klatki schodowej, której powierzchnia zabudowy wynosi ok. 6,47 m2. W konsekwencji prowadzi to do wniosku, że nawet gdyby skarżący zdecydowali się na rozebranie tarasu lub zmianę jego konstrukcji, to powierzchnia zabudowy wzniesionego przez nich budynku i tak przekraczałaby powierzchnię 35 m2, przewidzianą w art. 29 § 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Oznacza to zarazem, że wbrew twierdzeniom skarżących nie ma obecnie możliwości doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Tym samym organy administracji publicznej zobligowane były na mocy art. 48 ust. 4 wymienionej ustawy do wydania nakazu rozbiórki, co też uczyniły. Organ nadzoru zwrócił też uwagę na art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), który dotyczy związania prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Podkreślił, że w realiach sprawy zobligowany był do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2011 r. co oznaczało konieczność utrzymania w mocy postanowienia GINB z dnia [...] grudnia 2016 r. Skargę do WSA w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. złożyli L. G. i E. G.. Wskazali m.in., że art. 48 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania do postępowania zmierzającego do nakazu rozbiórki altan ogrodowych, jak w niniejszej sprawie. W ocenie skarżących oznacza to, że decyzja, której stwierdzenia nieważności dotyczył ich wniosek, została wydana na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego i w związku z tym powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z 2 lutego 2018 r. oddalił skargę. Powołał art. 61 i art. 157 § 2 k.p.a., które regulują kwestię wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zwrócił też uwagę na art. 61a § 1 k.p.a., który przewiduje sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Natomiast druga występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych powodów. Podkreślił WSA w Warszawie, że z akt sprawy wynika, iż wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. Decyzja ta była już poddana kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wyrokiem z 7 września 2012 r. (sygn. akt II SA/Po 1020/11) sąd oddalił skargę skarżących na tę właśnie decyzję. Oznacza to, że decyzja [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2011 r. jest decyzją prawomocną. Aktualnie orzekający sąd I instancji zwrócił uwagę, ze w orzecznictwie nie budzi wątpliwości pogląd, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji prawomocnej, skoro kontrolując zgodność z prawem takiej decyzji, sąd administracyjny niezwiązany granicami skargi z urzędu ustala, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 75/07). Uznał sąd I instancji, że w kontrolowanej sprawie prawidłowo organ administracji stwierdził, że wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, co do której zapadł wyrok oddalający skargę, nie było możliwe. Wystąpiła bowiem "inna uzasadniona przyczyna", o której mowa w art. 61a k.p.a., a od której uzależniona jest pozytywna ocena, pod kątem formalnym, złożonego przez stronę wniosku. Sąd I instancji podzielił rozważania organu administracji dotyczące prawomocności decyzji, zwłaszcza te, wskazujące na związanie oceną przedstawioną w wyroku oddalającym skargę, której stwierdzenia nieważności domagali się skarżący. W ocenie WSA w Warszawie, słusznie też organ administracji przywołał uchwałę NSA z 7 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OPS 6/09), która łącznie z art. 61a § 1 k.p.a., wskazuje, że rozpoznanie żądania strony o stwierdzenie nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, jest niedopuszczalne, a organ po stwierdzeniu zaistnienia takiej sytuacji, w wyniku przeprowadzonego wstępnego badania wniosku, powinien postanowieniem odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Podkreślił sąd I instancji, że zapadły w sprawie wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 września 2012 r. (sygn. akt II SA/Po 1020/11) jest prawomocny od dnia 10 czerwca 2014 r., tj. od dnia wydania wyroku NSA z dnia 10 czerwca 2014 r. (sygn. akt II OSK 3018/12). W związku z tym, zgodnie z art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ nadzoru był związany tym wyrokiem i nie mógł wszcząć postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, która w ten sposób uzyskała walor prawomocności. Prawomocność materialna decyzji wynikająca z art. 170 p.p.s.a., zamyka, co do zasady, możliwość stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Warszawie wnieśli L. G. i E. G. Skargę tę oparto na obu podstawach kasacyjnych. W ramach podstawy naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie: - art. 48, 49, 49a Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy tryb przewidziany w tych przepisach dotyczy wyłącznie obiektów budowlanych, których budowa wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia rozpoczęcia prac budowlanych; - art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, poprzez ich niezastosowanie pomimo istnienia ku temu przesłanek faktycznych. W ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania wskazano na naruszenie: - art. 7 kpa poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżących i oddalenie skargi, mimo że istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].08.2011 r. o nakazie rozbiórki altany na działce nr [...] w [...] na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...]; - art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania uczestników do władzy publicznej; - art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ administracji; - art. 61a par. 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W oparciu o przedstawione podstawy, skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Żądała także zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania oraz zasądzenia na rzecz pełnomocnika z urzędu stosownego wynagrodzenia za świadczoną pomoc prawną. W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie bezpodstawnie zastosowano podstawę prawną decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego tj. art. 48, 49, 49a Prawa budowlanego, zamiast art. 50,51 tej ustawy, które określają tryb naprawczy zmierzający do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem popełnionej samowoli budowlanej. Zdaniem skargi kasacyjnej, budowa altany na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Nie mają zatem zastosowania przepisy dotyczące rozbiórki obiektu budowlanego. W ocenie skarżących kasacyjnie "istnieją przesłanki do uznania, iż postępowanie administracyjne objęte wnioskiem o wznowienie postępowania obarczone jest nieważnością". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Podlegała zatem oddaleniu, stosownie do art. 184 p.p.s.a. Nie był trafny zarzut naruszenia przez sąd I instancji przepisów postępowania. Skarga kasacyjna powoływała w tym zakresie przepisy odnoszące się do naczelnych zasad postępowania administracyjnego. Były to: art. 7 k.p.a (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 k.p.a. (zasad pogłębiania zaufania do władzy publicznej) oraz art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania). Zwrócić należy uwagę, że zaprezentowana konstrukcja tego zarzutu nie zawierała koniecznego powiązania wskazanych przepisów z adekwatnymi przepisami procedury sądowoadministracyjnej. Zauważyć bowiem trzeba, że skoro sąd I instancji nie stosował przepisów procedury administracyjnej, to poprawna konstrukcja zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie może opierać się wyłącznie na powołaniu przepisów k.p.a. Nadto, wskazane w skardze kasacyjnej przepisy odnoszące się do zasad postępowania administracyjnego - nie zostały powiązane z odpowiednimi przepisami k.p.a., które stanowią konkretyzację tych naczelnych zasad procesowych, w postaci określonych obowiązków i nakazanych czynności organów administracji w toku prowadzonego postępowania. Uznać więc należało, że przyjęta konstrukcja ocenianych zarzutów, w zakresie wyżej wskazanym tj. dotyczącym naruszenia art. 7, 8, 11 k.p.a., nie pozwalała na skuteczne zakwestionowanie wyroku sądu I instancji. Odnośnie oceny zarzutu naruszenia art. 61a par. 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie – należy odesłać do poczynionych wyżej uwag dotyczących poprawnej konstrukcji zarzutu naruszenia przepisów postepowania. Nadto, z uwagi na ścisły związek tego zarzutu z podniesionymi zarzutami naruszenia prawa materialnego (tj. niewłaściwego zastopowania 48, 49, 49a Prawa budowlanego, jak też niezastosowania art. 50 i art. 51 tej ustawy), konieczne było łączne ustosunkowanie się do tych kwestii. W ramach bowiem wskazanych podstaw, skarga kasacyjna kwestionowała odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego akcentując to, iż przyjęty przez organy nadzoru budowlanego tryb zwalczania samowoli budowlanej (art. 48 i następne Prawa budowlanego) nie był poprawny, z uwagi na możliwy do wdrożenia tryb naprawczy, określony przepisami art. 50 i następnych wskazanej ustawy. Zajmując stanowisko względem tego zarzutu należało przyjąć, że nie był on trafny. Kwestia bowiem właściwego trybu mającego zastosowanie do oceny popełnionej przez skarżących kasacyjnie samowoli budowlanej została prawomocnie przesądzona uprzednio wydanym w sprawie wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 7 września 2012 r. (sygn. akt II SA/Po 1020/11). Wyrokiem tym bowiem oddalona została skarga L. G. i E. G. na objętą aktualnie wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki altany. Wyrok ten jest prawomocny i funkcjonuje w obrocie prawnym. Przyjętych w tym wyroku ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie można skutecznie kwestionować poprzez wniosek o stwierdzenie nieważności kontrolowanej wówczas przez sąd decyzji rozbiórkowej – w szczególności w sytuacji braku powołania innych okoliczności i przesłanek względem tych, które były przedmiotem ocen i uwag orzekającego wówczas sądu. Podkreślić w tym zakresie należy, że zasadnie i trafnie WSA w Warszawie w objętym obecnie skargą kasacyjną wyroku powołał uchwałę NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OPS 6/09). Zgodnie z tezą tej uchwały, żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione, w sytuacji takiej jak w rozpatrywanym przypadku, przez odmowę wszczęcia postępowania. Będący podstawą wskazanego rozstrzygnięcia – art. 61 a par. 1 k.p.a. – nie został więc w tej sprawie naruszony. Mając powyższe na uwadze, należało przyjąć, iż skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, co nakazywało orzec o jej oddaleniu, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej przez pełnomocnika ustanowionego dla skarżących w ramach prawa pomocy. Wynagrodzenie bowiem dla pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 p.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.