I SA/Ol 674/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski sędzia WSA Jolanta Strumiłło po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Olsztyn-Północ w Olsztynie na uchwałę Rady Gminy Świątki z dnia 30 grudnia 2020 r., nr XXVI/219/2020 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawki tej opłaty stwierdza nieważność § 2 ust. 1 uchwały Rady Gminy Świątki z dnia 30 grudnia 2020 r., nr XXVI/219/2020, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego w dniu 31 grudnia 2020 r. pod pozycją 5380. UZASADNIENIE Prokurator Rejonowy Olsztyn-Północ w Olsztynie (dalej jako Prokurator, skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę Nr XXVI/2191/2020 Rady Gminy Świątki (dalej jako Rada Gminy) z 30 grudnia 2020 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty (dalej jako uchwała). Zaskarżając wskazywaną uchwałę w części, tj. co do § 2 ust. 1 uchwały. Rada podjęła zaskarżoną uchwałę powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020., poz. 713 ze zm., dalej jako u.s.g.) oraz art. 6j ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 3b, art. 6k ust 1, ust 2, ust. 2a pkt 1 i 5, ust 3 ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2020 r. poz., 1439 ze zm., dalej jako u.c.p.g.). Uchwała, jako akt prawa miejscowego, została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 31 grudnia 2020 r. pod pozycją 5380. W skardze Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w części tj. § 2 ust. 1 uchwały zarzucając, że została ona w tej części wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 6j ust. 3 w zw. z art. 6 k ust 1 u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej polegającej na wprowadzeniu kolejnego parametru w postaci częstotliwości odbioru, opróżnienia pojemnika w miesiącu, a nie jak wynika z ustawy od zadeklarowanej liczby pojemników oraz stawki opłaty za pojemnik o danej pojemności co pozostaje w sprzeczności z postanowieniem art. 6j ust. 3 u.c.p.g. Innymi słowy, postanowienie uchwały wydanej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g. uzależniające opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi od liczby pojemników z odpadami powstałymi na danej nieruchomości oraz od stawki opłaty za każde opróżnienie jednego pojemnika a nie jak wynika z ustawy od zadeklarowanej liczby pojemników oraz stawki opłaty za pojemnik o danej pojemności pozostaje w sprzeczności z postanowieniem art. 6j ust. 3 u.c.p.g. W odpowiedzi na skargę Gmina pozostawiła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie ocenę zasadności skargi. Jednocześnie wskazała, że Rada Gminy Świątki na XXXV sesji w dniu 13 października 2021 roku podjęła uchwałę Nr XXXV/290/2021 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty, która nie posiada zapisów kwestionowanych przez Prokuratora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 punkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w tych granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102). Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd zobligowany był jednakże rozważyć podstawę do umorzenia postępowania sądowego z uwagi na to, że w odpowiedzi na skargę z dnia 18 października 2021 r. (k. 9) organ przywołał okoliczność że Rada Gminy Świątki na XXXV sesji w dniu 13 października 2021 roku podjęła uchwałę Nr XXXV/290/2021 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty, która nie posiada zapisów kwestionowanych przez Prokuratora. Powyższa uchwała uchyliła uchwałę będącą przedmiotem skargi. Rozważając ten aspekt stwierdzić należy, że podjęcie przez Radę Gminy Świątki uchwały Nr XXVI/219/2020 z dnia 30 grudnia 2020 r. i późniejsze jej uchylenie przez uchwałę Nr XXXV/290/2021 z dnia 13 października 2021 r. nie oznacza, że postępowanie w sprawie, w której wniesiono o stwierdzenie nieważności uchylonej uchwały, jest bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu uchylenie zaskarżonego aktu nie czyni postępowania zainicjowanego taką skargą bezprzedmiotowym z uwagi na odmienność skutków związanych z uchyleniem i stwierdzeniem nieważności uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały następuje ze względu na wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść do obrotu prawnego. W takiej sytuacji przez stwierdzenie nieważności aktu następuje jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą wsteczną - ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od chwili jego podjęcia. Takiego skutku nie wywiera natomiast uchylenie kwestionowanej uchwały z dniem wejścia w życie uchwały uchylającej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 sierpnia 2005 r.; sygn. akt OSK 1290/04; z dnia 27 września 2007 r.; sygn. akt II OSK 1046/07 oraz z dnia 4 listopada 2010 r.; sygn. akt II OSK 1783/10; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że w sprawie nie zaistniała podstawa do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z jego bezprzedmiotowością i dokonał merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały W prawomocnym wyroku z dnia 24 czerwca 2020 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 126/20 stwierdził, że wprowadzenie przez gminę uregulowania ustalającego stawkę opłaty za opróżnienie pojemnika z odpadami komunalnymi o określonej pojemności z danej nieruchomości, stanowi w istocie wprowadzenie kolejnego parametru tj. częstotliwości odbioru pojemnika w miesiącu, które należy uznać za przekroczenie upoważnienia ustawowego do kreowania aktu prawa miejscowego. Identyczna sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 11 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Ol 212/21. Orzeczenie to było przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt III FSK 4359/21 oddalił skargę kasacyjną organu. W dniu 30 grudnia 2020 r. Rada Gminy Świątki podjęła uchwałę nr XXVI/219/2020 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego w dniu 31 grudnia 2020 roku pod pozycją 5380. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 8 i art, 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 roku, poz. 713 z późniejszymi zmianami) oraz art. 6j ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 3b, art. 6k ust. 1, ust. 2, ust, 2a pkt 1 i 5, ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 roku, poz., 1439). W § 2 ust. 1 wskazanej uchwały ustalono stawkę opłaty za pojemnik na miesiąc, od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny: 1) w wysokości 3,2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem miesięcznie za opróżnienie pojemnika o pojemności 1100 litrów; 2) w wysokości 2,0% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem miesięcznie za opróżnienie pojemnika lub worków o pojemności 240 litrów; 3) w wysokości 1,0% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem miesięcznie za opróżnienie pojemnika lub worków o pojemności 120 litrów. W ocenie Sądu podzielić należy stanowisko Prokuratora wyrażone w skardze, że w zakresie § 2 ust. 1 uchwała ta jest sprzeczna z art. 6j ust. 3 w zw. z art. 6k ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r r. utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454, zpóźn. zm.). Zgodnie bowiem z art. 6j ust 3 powołanej ustawy w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Z brzmienia tego przepisu wynika zatem wyraźnie, że kryterium ustalenia opłat od nieruchomości na których nie zamieszkują mieszkańcy stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków oraz stawki opłaty. Zatem Rada Gminy posłużyła się nieznanym ustawie kryterium jednorazowego opróżnienia pojemników, czym naruszyła cytowaną normę prawną. Wskazać należy, że art. 6c ust. 2 ww. ustawy upoważnił radę gminy, by w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego rozstrzygnęła o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Unormowanie to zatem dało podstawę radzie gminy do podjęcia uchwały, której zgodność z prawem kwestionuje skarżący. Art. 6h oraz art. 6i ww. ustawy nakłada na właściciela nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne obowiązek uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, za każdy miesiąc, w którym powstały odpady na danej nieruchomości. Przepisy te zatem określają jednoznacznie, iż podmiotem zobowiązanym do ponoszenia przedmiotowych opłat są właściciele nieruchomości a nadto wskazują iż opłaty te będą uiszczane w systemie miesięcznym. Tym samym gmina gospodarując odbiorem odpadów na swoim terytorium nie ma swobody w ustaleniu częstotliwości uiszczania przez właścicieli należnej z tego tytułu opłaty, tj. wyboru czy będą one uiszczane za każdy tydzień, miesiąc czy kwartał. Kwestia ta została bowiem kategorycznie uregulowana w art. 6i u.c.p.g. Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż okres, za który uiszczana jest opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie determinuje częstotliwości odbioru tych odpadów. Innymi słowy, to iż opłata uiszczana jest za każdy miesiąc nie oznacza, że odpady odbierane są raz w miesiącu. Kwestię częstotliwości odbioru odpadów normuje art. 4 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy, który stanowi, że szczegółowe zasady dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego określa regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W dalszej kolejności wskazać należy na treść art. 6j ust. 3 u.c.p.g., który stanowi, iż w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 2 opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstającymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2, art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi zaś, że rada gminy w drodze uchwały ustali stawkę opłaty za pojemnik o określonej pojemności. Mocą delegacji ustawowej zawartej w art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. rada gminy została upoważniona do określenia jedynie stawki opłaty, tj. jednego z elementów opłaty. W świetle przywołanej argumentacji podzielić należy stanowisko Prokuratora, że postanowienie zaskarżonej uchwały wydanej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g. uzależniające opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi od liczby pojemników z odpadami powstałymi na danej nieruchomości oraz od stawki opłaty za każde opróżnienie jednego pojemnika a nie jak wynika z ustawy od zadeklarowanej liczby pojemników oraz stawki opłaty za pojemnik o danej pojemności pozostaje w sprzeczności z postanowieniem art. 6j ust. 3 u.c.p.g." Analogiczne stanowisko zajął też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 11 maja 2021 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Ol 212/21. W świetle przywołanych unormowań prawnych regulacja zawarta w § 2 ust. 1 przedmiotowej uchwały nr XXVI/219/2020 z dnia 30 grudnia 2020 roku, stanowi także przekroczenie delegacji ustawowej wyznaczającej zakres upoważnienia Gminy do ustalenia wysokości opłat za odbiór odpadów, przez co narusza zasadę legalizmu wynikającą z art. 7 i art. 94 Konstytucji. Zgodnie z brzmieniem pierwszego z przywołanych przepisów: organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Stosownie zaś do dyspozycji art. 94 Konstytucji - organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Nie ulega zatem wątpliwości, że gmina wykonując zadania własne określone w treści art. 18 ustawy o samorządzie gminnym zobligowana jest działać na podstawie i w granicach prawa, a podejmowanie przez nią uchwał dot. wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie opłatami komunalnymi następuje w zakresie określonym w ustawie. Wprowadzenie uchwałą nr XXVI/219/2020 z dnia 30 grudnia 2020 r. dodatkowego kryterium ustalenia opłaty za odbiór odpadów, tj. ilości opóźnień pojemników zamiast zadeklarowanej ilości pojemników narusza zatem w sposób wyraźny treść art. 6j ust 3 u.c.p.g. Jednocześnie naruszenie to ma charakter istotny, bowiem jako skutkujące wprost naruszeniem wyraźnej dyspozycji przepisów ustawy nie może być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawa. Sytuacja, w której organy jednostek samorządu terytorialnego w realizacji zadań własnych wykraczają poza normy ustawowo określone kłóci się z zasadą legalizmu, jak też osłabia zasadę pogłębiania zaufania obywateli do Państwa. Przypomnieć należy, że za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. A. Kabat w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2016, str. 643; M. Stahl, Z. Kmieciak: w Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie kwestionowane zapisy uchwały pozostają w sprzeczności z powołanymi wyżej przepisami prawa materialnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.