II SA/Bd 707/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. U. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. 2020 poz. 256), art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), po rozpatrzeniu odwołania uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] stycznia 2020 r. znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. G. w T. (działki nr[...] z obrębu[...]) i jednocześnie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu stanowiska organ odwoławczy wskazał, że [...] lipca 2017 r. R. U. złożył do Prezydenta Miasta T. wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. G. wraz z rozbiórką istniejącego budynku mieszkalnego oraz zagospodarowaniem terenu, obejmującego działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] października 2017 r. znak [...] Prezydent Miasta T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. U. prowadzącemu działalność gospodarczą pn. U. Przedsiębiorstwo Budowlane (z siedzibą przy ul. C. w T.) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z rozbiórką istniejącego budynku mieszkalnego oraz zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...] w obrębie [...] jedn. ewid. [...] (adres działek G.). Na skutek odwołania T. i J. T., Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2017 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W wyniku skargi J. T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 15 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 100/18, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z [...] października 2017 r. o znaku [...]. Powyższy wyrok nie jest prawomocny, ponieważ R. U. złożył skargę kasacyjną do NSA zawartą w piśmie z [...] marca 2019 r. M. U. (dalej jako: "Inwestor") [...] listopada 2019 r. wystąpiła z wnioskiem o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. G. w T. Jako miejsce planowanej inwestycji wskazała te same działki: nr [...] z obrębu [...], które stanowiły miejsce inwestycji objętej postępowaniem z wniosku R. U. o pozwolenie na budowę. Prezydent Miasta T. wezwał Inwestorkę postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. do uzupełnienia dostarczonego projektu budowlanego. W dniu [...] grudnia 2019 r. Inwestorka dostarczyła organowi poprawioną dokumentację. Prezydent Miasta T. w piśmie z [...] grudnia 2019 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień w sprawie, składania wniosków i zastrzeżeń. W dniu [...] grudnia 2019 r. do organu I instancji wpłynęło pismo J. T. reprezentowanego przez radcę prawnego – D. M.-S., zawierające szereg uwag do planowanej inwestycji. Uwagi zostały przekazane Inwestorce celem ustosunkowania się do nich. Inwestorka szczegółowo odniosła się do zarzutów J. T. Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. o znaku: [...] Prezydent Miasta T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. G. w T. (działki nr [...] z obrębu [...]). Motywy powziętej decyzji organ szczegółowo wskazał w jej uzasadnieniu. Nadto na podstawie art. 130 § 4 kpa organ wskazał w uzasadnieniu, że decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania. W sprawie doszło do sytuacji, że Prezydent Miasta T. [...] października 2017 r. decyzją o znaku [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. U. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z rozbiórką istniejącego budynku mieszkalnego oraz zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...] w obrębie [...] jedn. ewid. [...] T. (adres działek G.). Od powyższej decyzji odwołali się T. i J. T. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. o znaku [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na powyższą decyzję skargę złożył J. T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 15 stycznia 2019 r. o sygn. akt II SA/Bd 100/18 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] października 2017 r. o znaku [...]. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę kasacyjną złożył R. U. Sprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie została zakończona. Wojewoda [...] uwzględnił odwołanie złożone przez J. T. (dalej jako: "Uczestnik postępowania"), reprezentowanego przez radcę prawnego D. M.-S. Decyzją z [...] czerwca 2020 r., uchylił decyzję Prezydenta Miasta T. z [...] stycznia 2020 r. znak: [...] i jednocześnie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. G. w T. (działki nr [...] z obrębu [...]). W motywach uzasadnienia decyzji organ odwoławczy wskazał, że w obrocie prawnym znajdują się dwie decyzje Prezydenta Miasta T., zatwierdzające bardzo zbliżone projekty budowlane i udzielające pozwolenia na budowę na tych samych działkach inwestycyjnych przy ul. G. w T. (działki nr [...] z obrębu [...]). Z tym, że sprawa z wniosku R. U. o pozwolenie na budowę nie została jeszcze zakończona przed NSA. Organ odwoławczy w uzasadnieniu przedstawił kilka możliwych rozstrzygnięć sprawy i ich skutków w obrocie prawnym po rozstrzygnięciu skargi kasacyjnej złożonej w sprawie z wniosku R. U. Zdaniem organu II instancji w związku z art. 152 § 1 ppsa uchylenie przez WSA w Bydgoszczy decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] października 2017 r. skutkuje tym, że od tego momentu nie wywołuje ona skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku. Organ podzielił opinię Uczestnika postępowania, że dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja z [...] października 2017 r. organ udzielający pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie jest związany treścią tej decyzji. Organ wskazał, że Inwestorka w piśmie z [...] lutego 2020 r. także przedstawiła swoje stanowisko w odpowiedzi na zarzuty Uczestnika, uznając że brak jest podstaw do umorzenia postępowania, ponieważ w sprawie nie występuje ani tożsamość podmiotowa, ani przedmiotowa spraw, a to zgodnie ze stanowiskiem judykatury stanowi podstawę stwierdzenia, czy wystąpiła powaga rzeczy osądzonej w danym przypadku. Zdaniem Inwestorki, tożsamość sprawy wystąpi tylko w sytuacji, gdy ten sam inwestor wystąpi z takim samym wnioskiem w odniesieniu do takiego samego terenu. Zmiana chociażby tylko jednego czynnika spowoduje sytuację, w której mamy do czynienia z inną sprawą administracyjną. W powyższym ujęciu np. zmiana osoby inwestora przy tożsamości wniosku lub zmiana wniosku przy innym inwestorze powoduje, że powyższe sprawy posiadają inny zakres podmiotowy, bądź przedmiotowy. W opinii organu odwoławczego, należy odróżnić czasowy brak możliwości wywoływania skutków procesowych i materialnych, o którym mowa w art. 152 § 1 ppsa, od wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Wojewoda wskazał, że wystąpił z pismem z [...] lutego 2020 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z prośbą o opinię prawną w niniejszej sprawie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia [...] marca 2020 r. o znaku [...] wypowiedział się, że prawo budowlane nie zabrania wydania dwóch (kilku) decyzji o pozwoleniu na budowę dla jednego terenu pod warunkiem, że planowane do wykonania inwestycje ze sobą nie kolidują (możliwe jest ich równoczesne wykonanie). Tym samym kluczowe nie jest to, czy dla danej działki wydano już pozwolenie na budowę, ale to, czy inwestycja projektowana na podstawie nowego wniosku na pozwolenie nie będzie kolidowała z już zatwierdzoną inwestycją. Jeśli zaś inwestycje by ze sobą kolidowały (ich równoczesne wykonanie byłoby niemożliwe), to organ odmawia wydania pozwolenia na budowę. Zdaniem Wojewody, kwestią bezsporną pozostaje fakt, że nie jest możliwa realizacja obu inwestycji na tej samej działce budowlanej. W związku z powyższym istnieje bardzo duże prawdopodobieństwo, że ta sama działka budowlana mogłaby zostać objęta dwoma konkurencyjnymi pozwoleniami na budowę, realizowanymi przez dwóch różnych inwestorów (choć ze sobą powiązanych). Organ odwołał się do stanowiska judykatury. WSA w Gliwicach, wyrok z 4 października 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 460/10 wypowiedział się, że :"Należy też wziąć pod uwagę, że pozostawanie w obrocie prawnym udzielonego pozwolenia uniemożliwia wydanie dla tej samej działki kolejnego pozwolenia na budowę, to oznaczało by bowiem przyznanie konkurencyjnych uprawnień dwóm podmiotom. Nie jest dopuszczalne wydanie dwóch konkurencyjnych pozwoleń dla tego samego terenu (...)." NSA w wyroku z 5 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2351/15 potwierdził, że "Nie jest bowiem możliwe wydanie dwóch konkurencyjnych decyzji o pozwoleniu na budowę na tej samej nieruchomości." Na brak takiej możliwości wprost wskazuje także późniejsze orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 591/18. W oparciu o powyższe Wojewoda uznał, że decydujące znaczenie dla niniejszej sprawy ma rozpatrzenie powyższych kwestii prawnych. Ocena pozostałych zarzutów odwołania byłaby przedwczesna i niecelowa. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji błędnie zastosował w decyzji art. 130 § 4 kpa, który wskazuje, że decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, jeżeli jest zgodna z żądaniem wszystkich stron lub jeżeli wszystkie strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania. Już w toku postępowania przed organem I instancji było oczywiste, że wydanie pozytywnej decyzji dla inwestora, nie jest zgodne z żądaniem wszystkich stron, ponieważ Odwołujący sprzeciwiał się jednoznacznie powyższej inwestycji już w toku postępowania przed organem I instancji. Nadto, żadna ze stron nie zrzekła się prawa do wniesienia odwołania, (a wymagane jest zrzeczenie się wszystkich stron), stąd też zastosowanie tego przepisu przez organ I instancji w sytuacji, kiedy żadna z przesłanek nie została spełniona i było oczywiste, że przesłanki te nie zostaną spełnione, jest dla organu odwoławczego całkowicie niezrozumiałe. Z powyższych względów, zdaniem organu odwoławczego, uzasadnione było na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę Inwestorce. M. U. złożyła skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta T. z[...]stycznia 2020 r. nr[...], w której wniosła o: 1) uchylenie w całości wyżej wskazanej decyzji z uwagi na jej wydanie z naruszeniem prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, 3) rozpoznanie przedmiotowej skargi na posiedzeniu niejawnym. Zdaniem Skarżącej, zaskarżona decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa proceduralnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, b) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez oparcie decyzji na przypuszczeniach i prawdopodobieństwie wystąpienia w przyszłości jakichś zdarzeń, a nie na faktach, a nadto błędnym uzasadnieniu podstawy prawnej polegającym na przywołaniu orzeczeń WSA i NSA, dotyczących zupełnie innych stanów faktycznych oraz braku analizy prawnej zastosowanych w sprawie przepisów, c) art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w niniejszej sprawie w przypadku zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zaistniałaby konieczność stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na res iudicata, d) art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten nie miałby zastosowania do niniejszej sprawy z uwagi na to, że zdaniem organu decyzja wydana na jej rzecz może w przyszłości okazać się wadliwa, a w konsekwencji odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie Skarżącej, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Organu odwoławczego. Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji oparł swe rozstrzygniecie na przypuszczeniach i prawdopodobieństwie, co do wystąpienia pewnych zdarzeń. W ocenie Skarżącej organ drugiej instancji powinien rozstrzygać sprawę "tu i teraz" w oparciu o istniejący san faktyczny i prawny. Organ powinien ustalić, czy w sprawie występuje tożsamość, czy też nie występuje. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie powinno zawierać "wskazanie faktów" a nie przypuszczeń. Organ odwoławczy błędnie zinterpretował opinię GINB. Skarżąca uważa, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z kolidującymi inwestycjami, bowiem nie jest możliwe wykonanie inwestycji na podstawie decyzji wydanej R. U., z uwagi na to, że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku. Skoro nie jest możliwe realizowanie inwestycji na podstawie decyzji wydanej na rzecz R. U. (bowiem została uchylona) to nie może ona być konkurencyjna względem decyzji wydanej na jej rzecz. Tym samym wykonanie inwestycji Skarżącej, w momencie wydania decyzji, w żaden sposób nie kolidowałoby z drugą inwestycją. Decyzja ostateczna wydana na rzecz R. U. została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i nie może być wykonywana. Zdaniem Skarżącej, w chwili obecnej nie ma w obrocie prawnym decyzji, która mogłaby być wykonywana, gdyż decyzja z [...].10.2017 r. o pozwoleniu na budowę dla nieruchomości przy ul. G. w T., wydana na rzecz R. U. (uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny) , nie wywołuje skutków prawnych zgodnie z art. 152 § 1 ppsa i dlatego na jej podstawie nie można prowadzić żadnych robót budowlanych. Oznacza to również, że w chwili obecnej mamy do czynienia tylko i wyłącznie z jedną decyzją o pozwoleniu na budowę, wydaną na rzecz M. U. przez Prezydenta Miasta T. (numer [...]), która znajduje się w obrocie prawnym. W sprawie nie zachodzi tożsamość sprawy. Skarżąca w skardze przytoczyła orzecznictwo sądów administracyjnych na poparcie swoich twierdzeń. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019.2325), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd oddalił skargę uznając, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] , którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. 2020 poz. 256), art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), uchylona została decyzja Prezydenta Miasta T. z [...] stycznia 2020 r. znak: [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. G. w T. (działki nr [...] z obrębu [...]) i odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Nie jest sporny w przedmiotowej sprawie stan faktyczny. Organ szczegółowo opisał przebieg postępowania, z przytoczeniem wszystkich orzeczeń wydawanych w sprawie na poziomie organów administracji oraz tut. Sądu. Nie budzi zastrzeżeń Sądu chronologia podejmowanych czynności przez strony postępowania oraz organy. Dowody zgromadzone w sprawie potwierdzają, że dla nieruchomości przy ul. G. w T., stanowiącej działki nr [...] z obrębu [...] , dwóch inwestorów złożyło wnioski o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego. Przy czym, jako pierwszy z wnioskiem wystąpił R. U. Z wniosku w jego sprawie Prezydent Miasta T. [...] października 2017 r. decyzją o znaku [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z rozbiórką istniejącego budynku mieszkalnego oraz zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...] w obrębie [...], jedn. ewid. [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. o znaku [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 15 stycznia 2019 r. o sygn. akt II SA/Bd 100/18 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] października 2017 r. o znaku [...] . Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę kasacyjną złożył R. U. Sprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie została zakończona. Słusznie zatem zwrócił uwagę organ w zaskarżonej decyzji, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy jest nieprawomocny. Wiążą się z tym określone skutki prawne, wynikające z art. 152 § 1 ppsa. Przepis ten stanowi, że w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. W treści rozstrzygnięcia zawartego w wyroku z 15 stycznia 2019 r. o sygn. akt II SA/Bd 100/18, tut. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] października 2017 r. o znaku [...]. Sąd nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że powyższy wyrok urzeczywistnił ustawową zasadę niewywoływania przez uchyloną decyzję skutków prawnych. Przepis ten zapewnia tzw. ochronę tymczasową, obowiązującą pomiędzy uwzględnieniem przez sąd skargi a uprawomocnieniem się orzeczenia w momencie upływu terminu trzydziestu dni (od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem) na wniesienie skargi kasacyjnej do NSA. Ochrona ta ma charakter tymczasowy ze względu na oczekiwanie na zaistnienie skutków związanych z prawomocnym orzeczeniem WSA, które znoszą potrzebę jej zastosowania (por. Komentarz, 2021 do art. 152 - prof. dr hab. Roman Hauser, prof. dr hab. Marek Wierzbowski -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wniesienie skargi kasacyjnej wywołuje skutek w postaci wszczęcia sądowoadministracyjnego postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Oceniając skutki, jakie wywołuje uchylenie decyzji przez sąd pierwszej instancji, w relacji do art. 152 § 1 p.p.s.a. warto wskazać na wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2010 r. II OSK 1319/09, w którym wyrażono pogląd, że stwierdzenie przez sąd administracyjny w wyroku, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu na podstawie art. 152 p.p.s.a. oznacza, że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny. W orzeczeniu tym, NSA powiązał więc niewywoływanie skutków prawnych decyzji, z chwilą wydania wyroku. Od tego też momentu rozciąga się ochrona tymczasowa, która trwa do uprawomocnienia się wyroku sądu pierwszej instancji. Podobnie w wyroku z dnia 14 lipca 2014 r. II FSK 2031/14 NSA wskazał, że w przypadku stosowania art. 152 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi na decyzję chodzi o wykonalność decyzji w szerokim znaczeniu. Stwierdzenie przez sąd pierwszej instancji, że decyzja nie podlega wykonaniu oznacza, że "decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny" (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 591/04, dostępny w CBOSA na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarty w art. 152 p.p.s.a. zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", należy traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". W kontekście przytoczonych orzeczeń nie może być wątpliwości, że po pierwsze, uchylenie decyzji ze skutkami jakie nieprawomocny wyrok wywołuje na gruncie przepisu art. 152 § 1 p.p.s.a. nie oznacza, że decyzja taka przestaje istnieć w obrocie prawnym, a tym samym przestaje istnieć obowiązek nadający się do wykonania w drodze egzekucji administracyjnej. Uchylenie decyzji powoduje jedynie, że od tego momentu nie wywołuje ona skutków procesowych i materialnych, a stan ten trwa do chwili uprawomocnienia się wyroku. Przyjęcie innego założenia, poza tym, że należałoby je uznać za niezgodne z literalnym brzmieniem przepisu, byłoby również nielogiczne. Czemu bowiem miałaby służyć limitowana czasem ochrona wynikająca z tego przepisu, skoro uchylona decyzja nie funkcjonuje już w obrocie prawnym. Niewątpliwie, przy takim rozumieniu skutków uchylenia decyzji przez sąd, norma wynikająca z tego przepisu byłaby zbędna. Przedstawiona argumentacja znajduje potwierdzenie także w piśmiennictwie, czego wymownym przykładem może być np. pogląd, że sam wyrok uwzględniający skargę jest w określonym przedziale czasowym nieprawomocny, nie wywołuje zatem jeszcze skutku w odniesieniu do zaskarżonego aktu lub czynności (por. R. Hauser, Dodatkowe elementy wyroku, artykuł Rzeczpospolita 2004/3/22/LEX nr 42667/1). Nieprawomocny wyrok sądu administracyjnego nie wywiera jeszcze skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu lub czynności (Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Wyd. Lexis Nexis, Wyd. 1, str. 487). Wobec powyższego, na etapie niniejszej sprawy nie ma znaczenia przewidywanie na zasadzie prawdopodobieństwa wyniku postępowania wszczętego skargą kasacyjną przed NSA. Decyzja uchylona nieprawomocnym wyrokiem sądu nadal istnieje w obrocie prawnym. Wyrok nie wywołuje skutków prawnych t.j. nie pozbawia mocy wiążącej ostatecznej decyzji aż do uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie stał się prawomocny, co oznacza, że nie wywołuje on skutków prawnych związanych z przedmiotem rozstrzygnięcia (art. 168 § 1 p.p.s.a.). Wniesienie przez stronę skargi kasacyjnej powoduje wstrzymanie uprawomocnienia zaskarżonego wyroku (art. 168 § 1, art. 170 i art. 171 p.p.s.a.). Istota prawomocności polegająca na wyłączeniu dalszego postępowania w sprawie jest założeniem mocy wiążącej orzeczenia, sprowadzającej się do tego, że nikt nie może negować faktu wydania, jak i treści orzeczenia (art. 170) oraz jego powagi rzeczy osądzonej (art. 171). Wyrok z 15 stycznia 2019 r. o sygn. akt II SA/Bd 100/18 , uchylający decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną dla R. U. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] października 2017 r. o znaku [...]., nie zawierał rozstrzygnięcia w trybie art. 152 p.p.s.a., a więc w szczególności nie określał, iż zaskarżony akt nie może być wykonywany. Natomiast stwierdzenie przez Sąd, że decyzja nie podlega wykonaniu oznacza, że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję jest nieprawomocny. Jednakże takiego rozstrzygnięcia w nieprawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy nie zamieszczono, a więc w takich okolicznościach wyrok ten nie wywoła skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji (por wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r. II OSK 2073/17). Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że M. U. [...] listopada 2019 r., występując z wnioskiem o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. G. w T. (działki nr [...] z obrębu [...]), uczyniła to w okresie, gdy nie została usunięta prawomocnym wyrokiem z obrotu prawnego decyzja o pozwoleniu na budowę dla R. U. Po rozpatrzeniu jej wniosku Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W związku z tym w obrocie prawnym zaczęły funkcjonować dwie decyzje Prezydenta Miasta T., zatwierdzające bardzo zbliżone projekty budowlane i udzielające pozwolenia na budowę na tych samych działkach inwestycyjnych przy ul. G. w T. (działki nr [...] z obrębu [...]). Z uwagi na powyższe, ma rację organ odwoławczy wywodząc, że wnioski o wydanie pozwolenia na budowę różnią się osobą inwestora. Teoretycznie nie mamy tutaj tożsamości podmiotowej sprawy, jednakże nietrudno zauważyć, że zmiana pierwotnego inwestora na osobę współmałżonka wydaje się służyć obejściu tożsamości podmiotowej sprawy. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę tożsamość podmiotową należy ocenić głębiej, sięgając do weryfikacji oświadczenia inwestora złożonego na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Inwestor składa oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przedmiotowej sprawie ze złożonej do akt sprawy uproszczonej ewidencji gruntów wynika, że działki objęte planowaną inwestycją stanowią własność R. W. U. oraz M. U. Małżonkowie dysponują na cele budowlane nieruchomością wspólną. Złożenie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę przez R. U. skutkuje tym, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o pozwoleniu na budowę można wydać tylko jednemu wnioskodawcy. Decyzja o pozwoleniu na budowę wymaga złożenia oświadczenia pod odpowiedzialnością karną o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Istnieje zatem w dacie złożenia oświadczenia przez inwestora domniemanie, że rodzi ona prawo do terenu, może naruszać prawa własności i uprawnienia osób trzecich. W szczególności należy podkreślić, że decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter konstytutywny. Daje ona inwestorowi prawo do realizacji określonej budowy (wykonywania robót budowlanych) i określa warunki korzystania z tego prawa (por. Wyrok NSA z 12 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 303/18). Pozwolenie na budowę oddziałuje na prawa osób trzecich. Z jednej strony jest zatem aktem pozytywnym dla jego adresata (inwestora), a z drugiej oddziałuje obciążająco na prawa osób trzecich (sąsiadów, współwłaścicieli). Konsekwencją tego jest konieczność uczestnictwa w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę osób trzecich, co daje możliwość prawidłowej oceny przedsięwzięcia. Dlatego, mocą art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poza inwestorem, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W niniejszej sprawie wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę został podpisany przez inwestora M. U. i nie został zakwestionowany przez współwłaściciela – R. U. Sytuacja ta doprowadziła do stanu, że dwóch współwłaścicieli złożyło oświadczenia o dysponowaniu tą samą nieruchomością na cele budowlane, w dwóch różnych postępowaniach. Już na tym etapie sprawy wymagane było zbadanie domniemania o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez M. U. Wymagana była bowiem zgoda współwłaściciela- R. U. na wykonywanie robót budowlanych. Oświadczenie inwestora winno być oceniane z uwzględnieniem reguł postępowania dowodowego obowiązującego w Kpa (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 marca 2009r. sygn. akt II SA/Gd 69/09, lex nr 558412). W sytuacji kiedy organ dysponuje zarówno oświadczeniem inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak i oświadczeniem woli innych współwłaścicieli do tej samej nieruchomości, którzy również zamierzają zrealizować inwestycję budowlaną, jego obowiązkiem jest ocena czy przedłożone oświadczenie uprawnia inwestora do prowadzenia określonych we wniosku o pozwolenie na budowę robót budowlanych. W przepisach ustawy prawo budowlane nie ma wprost przepisu prawa materialnego, który zezwalałby dwóm inwestorom uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę dla realizacji inwestycji na tej samej działce budowlanej. Nie oznacza to jednak, że jest to dozwolone. Z istoty przepisów ustawy prawo budowane oraz samego procesu budowlanego wynika, że jest to niemożliwe. Potwierdza to charakter konstytutywny decyzji o pozwoleniu na budowę. Dopiero od momentu wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę istnieje możliwość prowadzenia robót budowlanych. W literaturze podkreśla się, że podział na decyzje deklaratoryjne oraz konstytutywne ma charakter ilościowy, a nie jakościowy; że obydwa elementy (deklaratywne i konstytutywne) występują w obydwu postaciach decyzji. Jedynie przewaga jednych elementów nad drugimi decyduje o charakterze decyzji. Pozwolenie na budowę jest decyzją konstytutywną (Por. A. Ostrowska, Pozwolenie na budowę, Warszawa 2012, s. 31–32 i cyt. tam literatura.) .Organ administracji wydając ją tworzy, a nie stwierdza istnienie konkretnego stosunku prawnoadministracyjnego (i konsekwentnie publicznego prawa podmiotowego do zabudowy). Niemniej deklaruje zaistnienie w świecie faktów przesłanek, które uzależniają z mocy prawa powstanie tego stosunku prawnego. Pozwolenie na budowę nie przyznaje abstrakcyjnego prawa do wzniesienia jakiegokolwiek budynku o dowolnym położeniu i parametrach technicznych; przeciwnie, decyzja ta pozwala na wzniesienie budynku o ściśle określonych cechach, wynikających w szczególności z projektu budowlanego. Wydanie pozwolenia na budowę nie tylko więc kreuje ściśle określony stosunek prawnoadministracyjny, ale także stwierdza istnienie niezbędnej dla tego wydania sytuacji faktycznej, która współtworzy ten stosunek z mocy prawa. Decyzja konstytutywna oznacza, że kształtuje ona na nowo zakres uprawnień strony, istniejący dopiero od momentu wydania nowej decyzji orzekającej o pozwoleniu na budowę. Decyzja wywołuje skutki ex nunc. Znajduje ona zastosowanie jedynie do decyzji ostatecznej wywołującej w dalszym ciągu skutki np. decyzji na podstawie której beneficjent realizuje swoje uprawnienie. Skutek ex nunc oznacza ,że decyzja wydana w oparciu o ten przepis może wywoływać jedynie skutki od momentu uostatecznienia się takiej decyzji (por. Boratyńska Maria (red.), Ochrona strony słabszej stosunku prawnego, Opublikowano: WK 2016- Lex). Decyzja o pozwoleniu na budowę wywołuje odmienne skutki niż decyzja o warunkach zabudowy. "Decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją deklaratoryjną i pierwszym etapem procesu inwestycyjnego, stanowi jedynie informację dla potencjalnego inwestora czy planowane zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane na danym terenie i czy planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Na tym etapie nie przesądza się o prawie do rozpoczęcia budowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru konstytutywnego, gdyż nie tworzy porządku prawnego, ale stanowi informację o charakterze urzędowym, co i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować, nie naruszając przepisów prawa i w kontekście wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Funkcją decyzji o warunkach zabudowy jest określenie dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa oraz wskazanie warunków i zasad, którym inwestycja jako całość powinna odpowiadać. Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji (ust. 2). Mając powyższe na uwadze za nieuzasadnione należy uznać zarzuty skargi. Sprawa została przez organ II instancji prawidłowo wyjaśniona. Materiał dowodowy w myśl art. 77 § 1 k.p.a. został zebrany w sposób wyczerpujący. W uzasadnieniu organ wykazał wydanie dwóch decyzji o pozwoleniu na budowę, co z uwagi na charakter konstytutywny decyzji w tym przedmiocie jest niedopuszczalne. W tych okolicznościach sprawy niezasadny jest zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa. Poza tym Sąd orzeka na podstawie akt sprawy i na podstawie art. 133 ppsa uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Z uwagi na powyższe, nie miały wpływu na wynik sprawy zarzuty dotyczące naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 i art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd działając na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę jako nieuzasadnioną. Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Zarządzeniem Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 października 2020 r. nr 41/2020 odwołano rozprawy, utrzymując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. Niniejszą sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. Uznać należało, że rozpoznanie sprawy jest konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID 19 uzasadnia przyjęcie, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z powyższym, wyjaśnienia wymaga, że informacja o terminie posiedzenia niejawnego dostępna była na stronie internetowej tutejszego Sądu pod adresem http://www.nsa.gov.pl/ewokanda/wsa/bydgoszcz/. Elektroniczna wokanda zawiera informacje o rozprawach, które zostały już wyznaczone. Od dnia 4 listopada 2020 r. elektroniczna wokanda obejmuje również informacje o treści orzeczeń wydawanych na posiedzeniach niejawnych. Treść wydanego w sprawie orzeczenia (wynik posiedzenia) jest dostępna w e-Wokandzie przez 30 dni, licząc od dnia jego wydania. Informacje tam zamieszczone są powszechnie dostępne.