II SA/Gl 375/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Starszy referent Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. UZASADNIENIE Pismem z 14 lutego 2020 r. A. K. (dalej jako: skarżący) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Wojewody Śląskiego z [...] r. nr [...], reformującą decyzję Starosty [...] z [...] r. nr [...], którą zezwolono Burmistrzowi Miasta M. na realizację inwestycji drogowej – budowę drogi w ul. [...] wraz z budową kanalizacji sanitarnej i deszczowej – klasa drogi L. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Burmistrz Miasta M. wnioskiem z [...] r. zwrócił się do Starosty [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa drogi w ul. [...] wraz z budową kanalizacji sanitarnej i deszczowej w M.". Inwestycja miała zostać zrealizowana na szeregu działek, m. in. na działce nr 1, której właścicielem jest skarżący. Do wniosku inwestor dołączył dokumentację wymaganą na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020r. poz. 1363, zwanej dalej u.s.d.). Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] zezwolił Burmistrzowi Miasta M. na realizację inwestycji drogowej – budowę drogi w ul. [...] wraz z budową kanalizacji sanitarnej i deszczowej – klasa drogi L, zatwierdzając zarazem podział szeregu działek, w tym m. in. działki nr 1 obr. ewid. M., na działki o nr 2 o powierzchni 0,0004 ha i 3 o powierzchni 0,0528 ha, jak również wskazując nieruchomości, które stają się własnością Gminy M., w tym działkę nr 2. Ponadto decyzją tą Starosta określił m. in. ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, w tym działki nr 3 – obejmujące przebudowę istniejącej sieci elektroenergetycznej niskiego napięcia, przebudowę skrzyżowania z ul. [...] i przebudowę gazociągu, przebudowę skrzyżowań z ul. [...], [...] i [...]. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia skarżący wskazał, że decyzja ta w zakresie przejęcia fragmentu jego działki przez Gminę M. jest sprzeczna z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dn. 2.03.1999 r. (Dz. U. z 2016r. poz. 124, zwanego dalej rozporządzeniem) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Wskazał, że z informacji podanych przez inwestora wynika, iż w planach budowy przedmiotowej drogi przyjęto wymiary: szerokość opaski 1,20 m, szerokość ścieżki rowerowej 2,0 m, szerokość jezdni 5,5 m, szerokość chodnika 2,17 m. Według skarżącego, przepisy w/w rozporządzenia nie zawierają pojęcia "pasa technicznego", a więc brak jest podstaw prawnych do tworzenia w planach budowy drogi nieistniejących w obrocie prawnych przepisów, jak zastosowanie pasa technicznego dla poprawy widoczności na skrzyżowaniu drogi kategorii L i D. Skarżący podniósł też, że ujednolicenie pasa drogowego i zastosowanie normatywnych parametrów drogi miało zostać zrealizowane na jego nieruchomości (działka nr 2), zaś po przeciwnej stronie skrzyżowania ulicy [...], droga nie została normatywnie ujednolicona. Na etapie postępowania odwoławczego (m. in. w piśmie z 10 grudnia 2018 r.) skarżący składał także dalsze zastrzeżenia co do zgodności projektowanej drogi z przepisami rozporządzenia. Zdaniem skarżącego przepisy rozporządzenia pozwalają na takie zaprojektowanie przebiegu przedmiotowej drogi, które nie będzie wymagało podziału jego działki nr 1 i przejęcia jej części na własność Gminy M. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego Wojewoda Śląski decyzją z [...] r. nr [...] zreformował decyzję Starosty [...] w zakresie chwili przejścia na własność gminy M. nieruchomości określonych w tej decyzji, w tym działki nr 2, zezwolenia na dokonanie przebudowy sieci uzbrojenia terenu, przebudowy innych dróg publicznych oraz budowy zjazdów, uchylił załącznik graficzny Z- 01A w zakresie działek nr 4 i 5 i w to miejsce zatwierdził mapę w skali 1:500, przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, zaś w pozostałym zakresie utrzymał decyzję Starosty [...] w mocy. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżący ponownie zarzucił organowi nieuwzględnienie przepisów rozporządzenia. Wskazał, że organ i inwestor błędnie zinterpretowały § 71 pkt 1 i pominięty został § 16 pkt 1 ppkt. 2 rozporządzenia. Dodatkowo podkreślił, że w decyzji nie uwzględniono § 170 pkt 1 rozporządzenia. Skarżący podniósł, że decyzja dotycząca podziału jego działki nr 1 nie znajduje uzasadnienia w przepisach rozporządzenia, gdyż nie ma potrzeby przejęcia części jego działki. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i odniósł się do zarzutów, zaprezentowanych w treści skargi, podtrzymując jednocześnie twierdzenia i wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że w treści skargi skarżący nie przywołał żadnych nowych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ po raz kolejny podkreślił też, że nie ma uprawnień do dokonywania oceny przedłożonego projektu pod względem technicznym. Na rozprawie skarżący podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych i przyczyny wzruszenia aktów organów administracji publicznej Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, co uzasadnia oddalenie skargi w całości. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.; zwanej dalej specustawą ). Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy, Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Elementy składowe tej decyzji określa art. 11f ust. 1 specustawy wskazując, że decyzja ta powinna zawierać m. in. wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; zatwierdzenie podziału nieruchomości, podlegających wywłaszczeniu pod drogi; oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; ustalenia dotyczące określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, zatwierdzenie projektu budowlanego oraz określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, w związku z realizacją obowiązków objętych decyzją. Dodatkowo, decyzją tą zatwierdza się podział nieruchomości, a linie rozgraniczające teren ustalone tą decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Wskazać w tym miejscu należało, że decyzja wydana w oparciu o przepisy specustawy jest decyzją związaną, zaś zgodnie z treścią art. 11e specustawy, zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie można uzależniać od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. W ramach postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji organy orzekające badają jedynie kwestie formalnoprawne i kompletność wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Przebieg projektowanej drogi nie podlega badaniu w tym postępowaniu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt: II OSK 1705/17: "Organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno - wykonawcze. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo." Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, za bezzasadne należy uznać podnoszone w skardze oraz poprzedzającym ją odwołaniu zarzuty, które dotyczą naruszenia przez organ przepisów techniczno-budowlanych, poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie uwag skarżącego, co do możliwości zrealizowania drogi w sposób nieobciążający jego nieruchomości. Jak już wskazano, ewentualny alternatywny przebieg projektowanej drogi czy też alternatywne możliwości realizacji inwestycji w ogóle nie podlegają badaniu przez organy wydające decyzję w oparciu o przepisy specustawy. Związany charakter tej decyzji oraz brak w postępowaniu organów elementów uznaniowości powoduje, że w przypadku złożenia przez inwestora kompletnego wniosku i spełnienia przesłanek określonych w ustawie, organy orzekające mają obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia na inwestycję. Nie mogą one, według art. 11e specustawy, uzależniać wydania decyzji od jakichkolwiek innych świadczeń i warunków, które nie są przewidziane przepisami. Organy nie są umocowane do oceny wniosku z punktu widzenia jego słuszności czy też racjonalności. Mogą dokonywać oceny wyłącznie w odniesieniu do legalności i kompletności wniosku (w tym zakresie por. chociażby: wyrok WSA w Szczecinie z 28 lutego 2019 r., sygn. akt: II SA/Sz 1253/18 oraz wyrok WSA w Białymstoku z 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt: II SA/Bk 216/19). W rozpatrywanej sprawie wniosek i dołączona do niego dokumentacja spełniały wymagania przewidziane w ustawie, dołączono do nich także wymagane uzgodnienia. W sytuacji stwierdzenia kompletności wniosku i braku naruszenia przez inwestycję przepisów, organy nie miały możliwości wydania decyzji innej, niż wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Mając na względzie zarzuty prezentowane przez skarżącego zarówno w skardze, jak i na wcześniejszych etapach postępowania, a odnoszące się do nieuwzględnienia przez organ przy dokonywanej ocenie przedłożonego projektu, szeregu przepisów techniczno-budowlanych, dotyczących warunków technicznych realizowanej drogi, należy podkreślić, że kwestie te również nie podlegają badaniu na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z treścią art. 11f ust. 1 pkt 7 specustawy, decyzja ta zawiera zatwierdzenie projektu budowlanego. Z uwagi na treść art. 11 i ust. 1 specustawy, który wskazuje, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2 – to zatwierdzenie projektu budowlanego musi odbywać się w sposób i na zasadach przewidzianych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2020r., poz. 1333 ze zm., dalej jako: Prawo budowlane). Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (...), a także wymaganiami ochrony środowiska, (...); 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Z powyższego wynika, że zakres badania zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi ogranicza się wyłącznie do części projektu, obejmującej projekt zagospodarowania działki lub terenu. Tutejszy Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Białymstoku z 13 lutego 2020 r., sygn. akt: II SA/Bk 783/19, gdzie wskazano, że: "rozszerzająca interpretacja uprawnień organu, w zakresie kontroli projektu budowlanego dokonywanej na podstawie art. 35 ust. 1 p.b., oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ (tj. uchylony art. 35 ust. 2 p.b.) i stanowiłaby naruszenie kardynalnej zasady związania organów administracji publicznej prawem. Sprawdzanie zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało więc ograniczone do projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b.)." W podobnym tonie wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując m. in. w wyroku z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt: II OSK 911/19, iż: "obowiązkiem organu administracji rozpatrującego wniosek o wydanie pozwolenia na budowę jest zbadanie zgodności projektu budowlanego tylko z tymi przepisami techniczno-budowlanymi, które regulują kwestie związane z zagospodarowaniem działki lub terenu. Odpowiedzialność za zapewnienie zgodności projektu budowlanego z pozostałymi przepisami techniczno-budowlanymi spoczywa na autorze tego projektu." W związku z podniesionymi przez skarżącego zarzutami , wskazać należało, że żądany przez skarżącego zakres kontroli rozwiązań technicznych projektowanej inwestycji wykracza poza zakres uprawnień, przysługujących organom w postępowaniu w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Ponadto podkreślenia wymagało, że we wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej organowi nie są proponowane różne, alternatywne możliwości zrealizowania tej inwestycji. Jak już wskazano, to nie organ, ale inwestor dokonuje wyboru przebiegu trasy. W konsekwencji organy nie są uprawnione do ustalania ewentualnej możliwości alternatywnego poprowadzenia projektowanej drogi. W podsumowaniu wskazać należało, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem, zaś zarzuty podnoszone w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Wobec tego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.