I GSK 706/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Sz 658/18 w sprawie ze skargi S. C. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie określenia długu celnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 10 stycznia 2019 r. (I SA/Sz 658/18) oddalił skargę S. na decyzję dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. z [...] lipca 2018 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Zaskarżoną do Sądu decyzją dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy decyzję naczelnika Zachodniopomorskiego Urzędu Celno-Skarbowego w S. z [...] maja 2018 r. (nr [...]) o odmowie wznowienia postępowania w sprawie określenia długu celnego. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym. Decyzją nr [...] z [...] lipca 2003 r. naczelnik Urzędu Celnego II w S. uregulował sytuację towaru w postaci samochodu osobowego marki VOLVO 740 GL o numerze nadwozia [...] w związku z jego nielegalnym wprowadzeniem na polski obszar celny. W decyzji określono kwotę powstałego w dniu [...] lutego 2000 r. długu celnego oraz odsetek. Za solidarnych dłużników celnych uznano H. (któremu odpowiedzialność za powstały dług celny przypisano na podstawie art. 210 § 3 pkt 1 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. Kodeks celny (Dz. U. z 2001 r. Nr 75 poz. 802 ze zm., dalej też zwanym "K.c." lub "Kodeks celny"), tj. jako osobie, która dokonała nielegalnego wprowadzenia towaru) oraz S.(któremu odpowiedzialność za powstały dług celny przypisano na podstawie art. 210 § 3 pkt 3 K.c., tj. jako osobie, która nabyła/posiadała towar i która wiedziała lub przy zachowaniu należytej staranności mogła się dowiedzieć, że w chwili jego nabycia lub wejścia w jego posiadanie był to towar wprowadzony nielegalnie). Postanowieniem z [...] września 2003 r. dyrektor Izby Celnej w S. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji. Pismem z 12 marca 2018 r. S. (dalej jako "strona" bądź "skarżący") wystąpił o: 1) wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem ww. decyzji z [...] lipca 2003 r., 2) przeprowadzenie dowodów z dokumentów, które znajdują się w aktach sprawy Sądu Rejonowego w L. o sygn. akt [...] oraz wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] lipca 2003 r., gdyż okoliczności sprawy miałyby wskazywać na prawdopodobieństwo jej uchylenia. Naczelnik Z. Urzędu Celno-Skarbowego w S. decyzją z [...] maja 2018 r. odmówił wznowienia postępowania z uwagi na upływ trzyletniego terminu określonego w art. 265(2) Kodeksu celnego. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w S. we wskazanej na wstępie decyzji z [...] lipca 2018 r. nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania, uznając decyzję organu I instancji za prawidłową. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na treść art. 265(2) pkt 2 Kodeksu celnego i zasady obliczania terminów określone w przepisach ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800 ze zm. dalej "O.p."), tj. art. 12 § 4, § 6 pkt 2 O.p. Następnie stwierdził, odnosząc powyższe przepisy do stanu faktycznego sprawy, że termin trzyletni na wznowienie postępowania upłynął z dniem [...] lutego 2003 r., natomiast podanie o wznowienie postępowania zawarte w piśmie z dnia 12 marca 2018 r. zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w dniu 12 marca 2018 r. i wpłynęło do organu w dniu 14 marca 2018 r. Odnosząc się w dalszej części do zarzutów i argumentacji strony, organ odwoławczy wskazał, że w świetle obowiązującego do dnia 30 kwietnia 2004 r. Kodeksu celnego, prowadzenie postępowania karno-skarbowego lub postępowania karnego nie stanowiło przeszkody do prowadzenia postępowania na podstawie przepisów ww. Kodeksu. Organ ten stwierdził, że uprawniony organ lub różne uprawnione organy mogły prowadzić odrębne postępowania, które mogły zakończyć się wydaniem odrębnych i różnych rozstrzygnięć tj. decyzji administracyjnej organu celnego oraz orzeczenia karnego właściwego sądu. Wskazano także na odrębność normatywnych przesłanek odpowiedzialności w tych postępowaniach. Ponadto wyjaśniono, że niezasadne są twierdzenia strony że została ona uznana za dłużnika celnego wbrew wyrokowi sądu powszechnego i nie doszło do powstania długu celnego, gdyż postępowanie celne było prowadzone właśnie w związku z przekazaniem przez ten sąd towaru do postępowania celnego celem uregulowania jego sytuacji. Oddalając skargę S. ww. wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że zasadniczą kwestią sporną było to czy organ był uprawniony do zastosowania art. 265(2) pkt 2 Kodeksu celnego i wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Zdaniem strony na zastosowanie tego przepisu nie pozwalał fakt, iż w sprawie w istocie nigdy nie doszło do powstania długu celnego. Zdaniem Sądu I instancji, ze stanowiskiem strony nie sposób się zgodzić. WSA wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania dotyczył postępowania zakończonego decyzją ostateczną wydaną dnia [...] lipca 2003 r., w której określono kwotę powstałego w dniu [...] lutego 2000 r. długu celnego oraz odsetek. Sąd ten podkreślił, że ww. decyzja wydana została m.in. na podstawie przepisów O.p. Zgodnie natomiast z art. 128 O.p. decyzje, od których nie służy odwołanie w postępowaniu podatkowym, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana tych decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w niniejszej ustawie oraz w ustawach podatkowych. Przepis ten wyraża zasadę trwałości decyzji podatkowych i wskazuje, że tylko w wyjątkowych, określonych ustawą przypadkach może nastąpić wzruszenie takich decyzji. Sąd ocenił, że decyzja, w której organ stwierdził, że w dniu [...] lutego 2000 r. powstał dług celny, którego dłużnikiem jest skarżący – nie miała charakteru konstytutywnego tzn. sama z siebie nie tworzyła długu celnego, a miała charakter deklaratoryjny tzn. potwierdzała jedynie powstanie tego długu, które wynikało ze zdarzenia określonego na podstawie przepisów prawa. Zdaniem WSA skarżący prawidłowo wskazał na przepis art. 210 § 1 pkt 1 Kodeksu celnego. Przepis ten normuje datę powstania długu celnego. Jednak w świetle zasady trwałości decyzji (art.128 O.p.) podważenie ustaleń wynikających z decyzji organu z [...] lipca 2003 r., która stała się ostateczna (a dotyczyła podstawowej kwestii - tj. powstania długu celnego) mogło nastąpić tylko i wyłącznie w takim przypadku (trybie). Obecna polemika skarżącego ze stwierdzonym w ostatecznej decyzji powstaniem długu celnego co do samego faktu jego powstania, w istocie podważa podstawy jej wydania i zasadniczą treść jej rozstrzygnięcia. Twierdzenia strony, iż w sprawie nie powstał dług celny stoją w opozycji do treści zawartej w samym rozstrzygnięciu tejże ostatecznej decyzji, stwierdzającej iż dług celny powstał. Sąd I instancji podkreślił, że podważenie rozstrzygnięcia tej decyzji, co do wskazanej kwestii powstania długu, wymaga zastosowania trybu nadzwyczajnego określonego w ustawie. Ten zaś tryb nie może być zastosowany z uwagi na treść art. 265(2) pkt 2 Kodeksu celnego. Sąd powtórzył argumenty organu, że Kodeks celny z 1997 roku przestał obowiązywać z dniem wejścia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, tj. z dniem 1 maja 2004 r., jednak stosownie do art. 26 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo celne, przepisy dotychczasowe stosuje się do spraw dotyczących długu celnego, jeżeli dług celny powstał przed dniem uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej. Sąd I instancji przywołał i podzielił poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych wskazujące, że ogólne sformułowanie "przepisy dotychczasowe" zawarte w art. 26 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo celne powinno być interpretowane poprzez zakres regulacji zawartych w Kodeksie celnym z 1997 roku zarówno w zakresie przepisów dotychczasowych mających charakter norm prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Zatem w sprawie należało zastosować przepisy ww. Kodeksu celnego, w szczególności art. 265(2) pkt 2, zgodnie z którym organ celny nie wznawia postępowania jeżeli upłynęły trzy lata od dnia powstania długu celnego. Stosownie zaś do art. 11 Kodeksu celnego, terminy określone w przepisach prawa celnego nie podlegają przedłużeniu, odroczeniu lub przywróceniu poza wypadkami ustanowionymi w przepisach tego prawa. Dalej Sąd I instancji wskazał, że orzecznictwo w zakresie oceny skutków upływu powyższego terminu jest jednolite. Po pierwsze - orzecznictwo wskazuje, że termin określony w art. 265 (2) pkt 2 Kodeksu celnego jest terminem nieprzywracalnym ( por. wyrok NSA z 18 listopada 2010 r., I GSK 488/09); po drugie - że jest regulacją szczególną, zawierającą samodzielne uregulowanie, wyłączające w tym zakresie stosowanie przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2010 r., I GSK 370/09). Ponadto upływ trzyletniego okresu od dnia powstania długu celnego powoduje, iż organ nie może merytorycznie załatwić wniosku, ograniczając się jedynie do stwierdzenia niedopuszczalności wszczęcia objętego wnioskiem postępowania (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2014 r., I GSK 1156/12). WSA wskazał ponadto, że postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo. Nie doszło również do naruszenia przepisów Konstytucji; zarzut ten, umotywowany faktem braku respektowania wyroku uniewinniającego, mógłby zostać podniesiony w ramach postępowania dotyczącego określenia długu bądź ewentualnie postępowania wznowionego. Zarzut ten nie może być jednak rozpoznany w ramach wznowienia postępowania, z uwagi na upływ terminu wynikającego z art. 265(2) pkt 2 Kodeksu celnego, który uniemożliwia organowi wznowienie postępowania. Sąd I instancji podkreślił, że prawo do wznowienia postępowania, poza przypadkiem o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji, wynika z ustawy i to w ustawie ustawodawca decyduje na jakich zasadach jest ono przyznawane i jakim terminem prawo to jest ograniczone. Skoro w art. 265(2) pkt 2 Kodeksu celnego ustawodawca zdecydował się je ograniczyć wskazanym trzyletnim terminem, to WSA nie ma normatywnych podstaw aby tę regulację prawną kwestionować. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji dyrektora Izby Administracji Skarbowej w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, nieobciążanie skarżącego kosztami postępowania poniesionymi przez stronę przeciwną oraz przyznanie wyznaczonemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie art. 265(2) pkt 2 Kodeksu celnego w powiązaniu z naruszeniem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (delej "p.p.s.a.") przez to, że wskutek nieprawidłowego przeprowadzenia w postępowaniu skargowym kontroli decyzji dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. z [...] lipca 2018 r. i utrzymanej tą decyzją w mocy decyzji naczelnika Z. Urzędu Celno-Skarbowego w S. z [...] maja 2018 r. odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie określenia wysokości długu celnego i odsetek, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł naruszenia przez te organy administracyjne przepisu postępowania, tj. art. 265(2) pkt 2 Kodeksu celnego polegającego na bezpodstawnym jego zastosowaniu przez organ I instancji i utrzymaniu z naruszeniem ww. przepisu postępowania wadliwej decyzji organu I instancji przez organ II instancji, co skutkowało oddaleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi, podczas gdy przy prawidłowym przeprowadzeniu kontroli w postępowaniu skargowym Sąd ten powinien uchylić decyzje obydwu instancji administracyjnych jako decyzje wydane z naruszeniem art. 265(2) pkt 2 Kodeksu celnego. Uzasadniając skargę kasacyjną pełnomocnik napisał, że art. 265(2) pkt 2 Kodeksu celnego nie może zostać zastosowany w niniejszej sprawie gdyż przepis ten stanowi, że nie wznawia się postępowania jeśli upłynęły 3 lata od dnia powstania długu celnego. Ustawową przesłanką zastosowania tego przepisu jest więc istnienie długu celnego. Zdaniem pełnomocnika tylko wtedy jest możliwy upływ jakiegokolwiek terminu od dnia powstania długu celnego, po którym wznowienie postępowania jest niedopuszczalne, na podstawie art. 265(2) pkt 2 Kodeksu celnego. Pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że w sprawie dług celny nigdy nie powstał. Skarżący już bowiem w skardze wykazał, że dług celny nie mógł powstać w drodze wydania przez organ celny decyzji z [...] lipca 2003 r. określającej kwotę długu celnego i odsetek, gdyż zgodnie z art. 208 Kodeksu celnego dług celny nie powstawał poprzez wydanie administracyjnej decyzji celnej lecz z mocy prawa, w razie zaistnienia zdarzeń ściśle określonych w Dziale II Tytułu VII Kodeksu celnego. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że już w skardze szczegółowo wykazano, że nie miało miejsca nielegalne wprowadzenie samochodu marki Volvo na polski obszar celny, więc nie mógł także powstać dług celny na podstawie art. 210 Kodeksu celnego, zgodnie z którym to przepisem dług celny powstaje w związku z nielegalnym wprowadzeniem towaru na polski obszar celny lub jego nabyciem albo posiadaniem w złej wierze. Zdaniem pełnomocnika skarżącego stan faktyczny, w którym dług celny nie powstał nie jest objęty regulacją zawartą w art. 265(2) pkt 2 Kodeksu celnego. W konsekwencji powyższego organ celny nie może na podstawie tego przepisu odmówić wznowienia postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto, wniósł o odstąpienie od przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co zarazem oznacza, że argumenty skargi kasacyjnej są bezzasadne. Skarżący kasacyjnie błędnie wskazuje argumenty za pomocą których zamierza podważyć decyzję ostateczną w zakresie terminu do wystąpienia z wnioskiem mającym na celu wzruszenie decyzji ostatecznej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w niniejszej sprawie organy podatkowe miały normatywny obowiązek zastosowania art. 265(2) pkt 2 Kodeksu celnego, skutkującego odmową wznowienia postępowania. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli upłynęły 3 lata od dnia powstania długu celnego, organ celny: 1) nie wszczyna bądź odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, 2) nie wznawia postępowania. Na podstawie art. 128 O.p. decyzje, od których nie służy odwołanie w postępowaniu podatkowym, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana tych decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w niniejszej ustawie oraz w ustawach podatkowych. Nie budzi wątpliwości, że przepis ten wyraża zasadę trwałości decyzji podatkowych i wskazuje, że wzruszenie takich decyzji może nastąpić tylko w wyjątkowych, określonych ustawą przypadkach. Jest poza sporem, że ostateczną decyzją z [...] lipca 2003 r. stwierdzono istnienie długu celnego, którego dłużnikiem jest skarżący. Uchylenie lub zmiana takiej decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie celnym oraz w ustawach podatkowych. Obowiązują zatem określone procedury oraz – co istotne w świetle zarzutu skargi kasacyjnej - termin do ich skutecznego wdrożenia. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że zgodnie z ustawą z dnia 19 marca 2004 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo celne (Dz. U. z 2004 r. Nr 68 poz. 623) Kodeks celny przestał obowiązywać z dniem wejścia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, tj. z dniem 1 maja 2004 r. (art. 1 i art. 25), jednak stosownie do art. 26 tejże ustawy, przepisy dotychczasowe stosuje się do spraw dotyczących długu celnego, jeżeli dług celny powstał przed dniem uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że ogólne sformułowanie "przepisy dotychczasowe" zawarte w art. 26 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. - przepisy wprowadzające ustawę - Prawo celne powinny być interpretowane poprzez zakres regulacji zawartych w Kodeksie celnym, zarówno w zakresie przepisów dotychczasowych mających charakter norm prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Artykuł 26 stanowi "zasadę rozgraniczającą stosowanie przepisów dotychczasowych oraz obowiązujących od dnia 1 maja 2004 r. Określone w tym przepisie sformułowanie "stosuje się przepisy dotychczasowe" oznacza, że do postępowań dotyczących długu celnego powstałego przed dniem 1 marca 2004 r. stosowane będą obowiązujące przed akcesją zarówno przepisy prawa materialnego, jak i proceduralne. Pojęcie "sprawy dotyczące długu celnego" należy bowiem interpretować w taki sposób, że art. 26 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. Przepisy wprowadzające... dotyczy zarówno spraw, które po dniu 1 maja 2004 r. były w toku, jak i spraw, które dopiero zostaną wszczęte, ale odnoszą się do stanów faktycznych (dotyczących długu celnego) zaistniałych przed dniem 1 maja 2004 r." (wyrok NSA z 14 grudnia 2007 r., I GSK 1005/07; CBOSA). Jest oczywiste, że trzyletni termin do wystąpienia z wnioskiem w trybie z art. 265 (2) Kodeksu celnego upłynął wiele lat przed złożeniem przez skarżącego kasacyjnie wniosku z 12 marca 2018 r. Stosownie zaś do art. 11 Kodeksu celnego, terminy określone w przepisach prawa celnego nie podlegają przedłużeniu, odroczeniu lub przywróceniu poza wypadkami ustanowionymi w przepisach tego prawa. Brak jest więc normatywnych podstaw aby skutecznie wystąpić z wnioskiem w trybie wskazanym w art. 265 (2) pkt 2 Kodeksu celnego – o wznowienie postępowania - po upływie trzyletniego terminu wskazanego w tym przepisie. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Podejmując rozstrzygnięcie co do kosztów Sąd miał na uwadze zarówno fakt, że odpowiedź na skargę kasacyjną ograniczyła się do opisu przebiegu postępowania oraz obszernego cytatu z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jak i fakt, że skarżącemu kasacyjnie zostało przyznane prawo pomocy w zakresie całkowitym.