III SA/Łd 310/09

SENTENCJA Dnia 11 września 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2009 roku sprawy ze skargi P. S. na decyzję Dowódcy [...] Brygady Kawalerii Powietrznej w T. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku osiedleniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z dnia [...] roku, nr [...]. UZASADNIENIE III SA/Łd 310/09 U Z A S A D N I E N I E Dowódca [...] Brygady Kawalerii Powietrznej w T. decyzją z dnia [...] (Nr [...]), działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze zm.) [dalej ustawa o służbie wojskowej] w związku z § 3 ust. 1 pkt 4, § 6 i § 9 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe (Dz.U. Nr 140, poz. 1487 ze zm.) [dalej rozporządzenie w sprawie należności żołnierzy zawodowych] utrzymał w mocy decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w L. z dnia [...] (Nr [...]) o odmowie przyznania zasiłku osiedleniowego. Z przedstawionego przez organy stanu faktycznego sprawy wynika, że w dniu 6 stycznia 2009 r. P. S. złożył wniosek o wypłatę diety i ryczałtu na pokrycie kosztów przejazdu jego i członków jego rodziny w związku z przeniesieniem służbowym; zasiłku osiedleniowego w wysokości 250% najniższego uposażenia żołnierza zawodowego oraz zwrotu kosztów przewozu urządzenia domowego w wysokości stwierdzonej w załączonej fakturze. Z treści wniosku wynikało, że żołnierz został przeniesiony służbowo z Jednostki Wojskowej [...] w N. do Jednostki Wojskowej [...] w L. Zgodnie z oświadczeniem P. S., przeniesienie służbowe nastąpiło w dniu 7 marca 2008 r. Do wniosku skarżący załączył potwierdzenie zameldowania na pobyt stały w Ł. przy ul. A. i zaświadczenie o wymeldowaniu z tego adresu (w dniu 26 maja 2008 r.) oraz o zameldowaniu na pobyt czasowy w L. od dnia 29 grudnia 2008 r. do dnia 31 grudnia 2010 r. Żołnierz oświadczył, iż w okresie od 26 maja 2008 r. (data wymeldowania z adresu przy ul. A.) do dnia 29 grudnia 2008 r. był zameldowany na pobyt czasowy w Ł. przy ul. B. Decyzją z dnia [...] organ I instancji – wskazując na treść § 9 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia w sprawie należności żołnierzy zawodowych uznał, że zasiłek osiedleniowy P. S. nie przysługuje. Jak wyjaśnił organ, przeniesienie służbowe nastąpiło w dniu 7 marca 2008 r., gdy skarżący był zameldowany na pobyt stały w Ł. przy ul. A. Miasto Ł. jest natomiast, jak stwierdził organ, miejscowością pobliską miejscowości, do której został przeniesiony. Zgodnie natomiast ze wskazanym przepisem § 9 pkt 3, zasiłek osiedleniowy nie przysługuje w razie przeniesienia służbowego do miejscowości pobliskiej miejscowości, w której żołnierz lub jego małżonek posiada dom lub samodzielny lokal mieszkalny albo jest zameldowany na pobyt stały. Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. S., wnosząc o ponowne rozpatrzenie prośby w sprawie przyznania zasiłku osiedleniowego. W uzasadnieniu zakwestionował przede wszystkim ustalenie daty 7 marca 2008 r. (data przeniesienia) jako właściwej daty do ustalenia prawa do zasiłku osiedleniowego. W ocenie skarżącego, sam fakt przeniesienia nie jest podstawą do wypłacenia zasiłku, albowiem musi jeszcze zostać spełniony warunek przesiedlenia się żołnierza. To w jego przypadku miało natomiast miejsce dopiero w dniu 30 grudnia 2008 r. i tę datę należało uznać jako właściwą do ustalenia prawa do zasiłku osiedleniowego. Odwołujący się podniósł ponadto, że § 10 rozporządzenie w sprawie należności żołnierzy zawodowych określa, iż przedmiotowe należności wypłaca się po objęciu stanowiska służbowego w nowym miejscu pełnienia służby na pisemny wniosek zainteresowanego, a w jego przypadku objęcie stanowiska nastąpiło 5 czerwca 2008 r. P. S. zakwestionował także ustalenie organu, że Ł. jest miejscowością pobliską w rozumieniu przepisów § 2 pkt 5 powoływanego rozporządzenia. Po rozpoznaniu odwołania, Dowódca [...] Brygady Kawalerii Powietrznej w T., decyzją z dnia [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, wskazując na przepisy art. 86 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej i § 3, § 6 oraz § 9 rozporządzenie w sprawie należności żołnierzy zawodowych stwierdził, że żołnierz nie spełnił jednego z warunków uprawniających do otrzymania zasiłku, bowiem przepis § 9 ust. 3 rozporządzenia MON wyklucza możliwość wypłaty przedmiotowego zasiłku w przypadku gdy żołnierz zostaje przeniesiony służbowo do miejscowości pobliskiej miejscowości w której jest zameldowany na pobyt stały. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika natomiast, że w chwili przeniesienia, tj. 7 marca 2008 r. żołnierz był zameldowany na pobyt stały w Ł. przy ul. A., która to miejscowość jest miejscowością pobliską miejscowości do której żołnierz został służbowo przeniesiony. Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii objęcia stanowiska, organ stwierdził, że § 10 ust. 1 rozporządzenie w sprawie należności żołnierzy zawodowych jest jedynie przepisem instrukcyjnym, który zawiera dyspozycję określającą, po spełnieniu jakich warunków można dokonać wypłaty przedmiotowych świadczeń, natomiast czas objęcia stanowiska nie ma wpływu na ustalanie prawa do świadczeń. Organ odrzucił także zarzut dotyczący zakwestionowania ustaleń faktycznych związanych z przyjęciem, że Ł. jest miejscowością pobliską miejscowości, w której skarżący pełni obecnie służbę. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie § 2 ust. 5 miejscowość pobliska to miejscowość, której granice administracyjne znajdują się w linii prostej, w odległości nie większej niż trzydzieści kilometrów od granic administracyjnych miejscowości, w której żołnierz zajmuje stanowisko służbowe. Zatem – jak stwierdził organ II instancji – wobec faktu, iż granice administracyjne miasta Ł. znajdują się w odległości 21 km w linii prostej od granic administracyjnych miejscowości L., w której żołnierz zajmuje stanowisko służbowe , a nie jak podaje odwołujący się 31 km, to należy uznać, że Ł. jest miejscowością pobliską. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył P. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji lub jej zmianę. W treści uzasadnienia skarżący ponownie zakwestionował ustalenie organu zakładające datę 7 marca 2008 r. jako datę właściwą do ustalenia prawa do zasiłku osiedleniowego. Zdaniem skarżącego, prawidłową jest data 30 grudnia 2008 r., kiedy to zostały spełnione wszystkie warunki do wypłaty zasiłku osiedleniowego. Skarżący przyznał, że samo przeniesienie służbowe miało co prawda miejsce w marcu, ale – jak to określił – nie było ono w pełni zgodne z przepisami. Wskazał w związku z tym, że od stycznia 2008 r. do czerwca 2008 r. był oddelegowany na kurs językowy i to w trakcie tego kursu został wyznaczony na nowe stanowisko służbowe. Podkreślił, że nie miał w związku z tym możliwości przekazania obowiązków w jednostce wojskowej, z której odchodził i przejęcia tych obowiązków w nowej jednostce. Jego zdaniem, samo przeniesienie służbowe miało miejsce tylko w formie rozkazu dowódcy Jednostki Wojskowej 4389 a pozostałe pozostał formalności, w tym przejęcie obowiązków, miało miejsce dopiero w czerwcu. Skarżący ponownie zakwestionował także ustalenia organu dotyczące wyliczenia odległości między Ł. a L. Wskazując na treść § 10 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenie w sprawie należności żołnierzy zawodowych stwierdził, że zasiłek osiedleniowy wypłaca się po objęciu przez żołnierza stanowiska służbowego. Data przyjęcia stanowiska ma więc – w ocenie skarżącego – istotne znaczenie, albowiem objęcie stanowiska nastąpiło w czerwcu, a wtedy skarżący nie był zameldowany na pobyt stały w miejscowości pobliskiej. W odpowiedzi na skargę Dowódca [...] Brygady Kawalerii Powietrznej w T. w całości podtrzymał swoje dotychczasowe rozstrzygnięcie i argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesione. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.) [dalej ustawa – Prawo o ustroju sądów administracyjnych] sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze. zm.), sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o odmowie przyznania P. S. prawa do zasiłku osiedleniowego stanowił w niniejszej sprawie przepis art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) [dalej ustawa o służbie wojskowej] oraz przepisy § 2, § 3, § 6 i § 9 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienie i podróże służbowe (Dz. U. Nr 140, poz.1487 ze zm.) [dalej rozporządzenie w sprawie należności żołnierzy zawodowych]. Zgodnie z treścią art. 86 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej, żołnierzowi zawodowemu przeniesionemu do pełnienia zawodowej służby wojskowej w innej miejscowości albo skierowanemu do wykonywania zadań służbowych poza stałym miejscem pełnienia służby lub miejscem zamieszkania przysługują należności za przeniesienia i podróże służbowe. Jednocześnie w ust. 2 ww. art. 86 ustawodawca zawarł delegację ustawową dla Ministra Obrony Narodowej, na mocy której, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, określi on w drodze rozporządzenia, wysokość oraz tryb przyznawania należności za przeniesienia i podróże służbowe, z uwzględnieniem sposobu obliczania czasu podróży służbowej oraz rodzaju należności i sposobu ustalenia ich wysokości oraz terminów i trybu wypłaty tych należności. Wykonując powyższe upoważnienie Minister Obrony Narodowej wydał wskazane rozporządzenie z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienie i podróże służbowe. Przepis § 3 ust. 1 tego rozporządzenia określa jakie świadczenia przysługują żołnierzowi z tytułu przeniesienia służbowego. M.in. w punkcie 4 wymieniony został zasiłek osiedleniowy (pkt 4). Wysokość zasiłku osiedleniowego uregulowana została natomiast w § 6 ust. 1 rozporządzenia. Równocześnie przepis § 9 rozporządzenie w sprawie należności żołnierzy zawodowych stanowi, że należności, o których mowa w § 5 i § 6 tego rozporządzenia, w tym także zasiłek osiedleniowy, nie przysługują w razie przeniesienia służbowego: 1) do miejscowości, w której żołnierz lub jego małżonek posiada dom lub samodzielny lokal mieszkalny albo jest on zameldowany na pobyt stały; 2) do miejscowości pobliskiej lub do miejscowości, z której istnieje dogodne połączenie komunikacyjne; 3) do miejscowości pobliskiej miejscowości, o której mowa w pkt 1, albo do miejscowości, z której istnieje dogodne połączenie komunikacyjne z miejscowością, o której mowa w pkt 1. Wskazać w związku z tym należy, że organy obydwu instancji odmówiły skarżącemu przyznania zasiłku osiedleniowego, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie należności żołnierzy zawodowych podnosząc, iż zaistniała przesłanka negatywna z § 9 ust. 3 powoływanego rozporządzenia, skutkująca odmową przyznania wnioskowanego świadczenia, albowiem – jak podniosły organy – miasto Ł., w którym żołnierz był zameldowany jest miejscowością pobliską miejscowości do której został przeniesiony służbowo. Organy wskazały przy tym, że zgodnie z definicją zawartą w § 2 pkt 5 rozporządzenia, miejscowością pobliską jest miejscowość, której granice administracyjne znajdują się w linii prostej, w odległości nie większej niż trzydzieści kilometrów od granic administracyjnych miejscowości, w której żołnierz zajmuje stanowisko służbowe. Skoro zaś – jak podniosły organy – granice administracyjne miasta Ł., w której skarżący był w analizowanym okresie zameldowany na pobyt stały, znajdują się w odległości 21 km w linii prostej od granic administracyjnych miejscowości, w której żołnierz zajmuje stanowisko służbowe, tj. L., to zaistniał przesłanka negatywna wykluczająca przyznanie zasiłku osiedleniowego. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie to nie jest prawidłowe, albowiem oparte zostało na przepisach, co do których Sąd kwestionuje ich legalność z punktu widzenia ich konstytucyjności. Podnieść należy w związku z tym, że zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Sąd jest więc uprawniony do badania zgodności aktów rangi podustawowej z ustawą, a w razie stwierdzenia ich niezgodności z ustawą może odmówić ich zastosowania w konkretnej sprawie. Analizując treść przepisów ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a zwłaszcza art. 86 tej ustawy oraz przepisów wydanego na jego podstawie rozporządzenia z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych/.../ sąd uznał, iż przepis § 9 ust. 3 rozporządzenia (dodany przepisem § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 października 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe (Dz.U. Nr 192, poz. 1389), rozumiany w ten sposób, że pozbawia żołnierza nabytego uprawnienia do otrzymania należności przysługujących w razie przeniesienia służbowego do miejscowości pobliskiej, jest nie tylko niezgodny z ustawą o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, ale w ogóle wykracza poza delegację ustawową przyznaną Ministrowi Obrony Narodowej. Podnieść bowiem należy, iż w myśl przywoływanego już art. 86 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej, żołnierzowi zawodowemu przeniesionemu do pełnienia służby wojskowej w innej miejscowości albo skierowanemu do wykonywania zadań służbowych poza stałym miejscem pełnienia służby lub miejscem zamieszkania przysługują należności za przeniesienia i podróże służbowe. Przepis ten nie zawęża zatem uprawnień żołnierza do uzyskania należności z tytułu przeniesienia służbowego od odległości pomiędzy miejscowością, w której żołnierz pełnił służbę przed przeniesieniem, a miejscowością, do której został do pełnienia służby przeniesiony. Przeciwnie, z brzmienia art. 86 ust. 1 ustawy należy wnosić, że należności z tytułu przeniesienia służbowego przysługują w każdym wypadku przeniesienia do pełnienia służby wojskowej w innej miejscowości lub wykonywania zadań służbowych poza miejscem pełnienia służby lub miejscem zamieszkania. Podkreślić należy, że w art. 86 ust. 2 powoływanego aktu prawnego ustawodawca określił zakres delegacji dla Ministra Obrony Narodowej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy. Jednakże, co wynika z treści unormowania zawierającego wskazaną delegację, w jej ramach mieści się wyłącznie ustalenie wysokości oraz trybu przyznawania należności za przeniesienia i podróże służbowe, z uwzględnieniem sposobu obliczania czasu podróży służbowej oraz rodzaju należności i sposobu ustalania ich wysokości oraz terminów i trybu wypłaty tych należności. Minister nie został jednakże w żadnym razie upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia treści i zakresu definicji pojęcia przeniesienia służbowego, w tym jego zróżnicowania w stosunku do odległości pomiędzy miejscowością uprzedniego pełnienia służby a tą, do której żołnierz został przeniesiony. Ustawodawca nie upoważnił tym bardziej ministra do wprowadzania dodatkowych kryteriów wyłączających przyznanie należności za przeniesienia służbowe. Podobne stanowisko było już wyrażane w orzecznictwie np. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. Z dnia 3.12.2008r. II SA/Go 629/08 , wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18.04.2008 r. II SA/Ol 111/08. Wskazać w związku z tym należy, że stosownie do treści art. 92 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Przy czym, upoważnienie to powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Każde przekroczenie granic ustawowej delegacji stanowić będzie naruszenie normy art. 92 Konstytucji RP, zgodnie z którą rozporządzenia mają służyć jedynie wykonaniu ustawy. Wydając w związku z tym akty wykonawcze na podstawie normy ustawowej należy ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady naruszać bowiem będzie związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co prowadzić będzie do naruszenia prawa. Podkreślić ponadto należy, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisów kompetencyjnych oraz wprowadzanie kompetencji w drodze analogii. W tym przedmiocie wielokrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny, który określał warunki konstytucyjności i legalności (w stosunku do aktów podustawowych) aktów normatywnych. Z orzecznictwa Trybunału wynika, że rozporządzenie, czy jego poszczególne przepisy nie tylko muszą czynić zadość wymaganiom formalnym ustanowionym w art. 92 Konstytucji RP, ale także w płaszczyźnie materialnej nie mogą one zawierać unormowań, które stanowią materię ustawową. W świetle ustawy zasadniczej materię taką stanowią m.in. unormowania dotyczące sfery praw i wolności jednostki. Trybunał stwierdził także, że stanowienie przepisów, które swą treścią wykraczają poza charakter wykonawczy, jest zawsze równoznaczne z wyjściem poza granice upoważnienia i przesądza o niezgodności rozporządzenia z ustawą. Jeżeli więc okaże się, że przepisy rozporządzenia normują materię ustawową, to z natury rzeczy musi to oznaczać, że wykroczyły one poza granice upoważnienia (por. m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 6 marca 2000 r., sygn. akt P 10/99, publik. w OTK 2000/2/56). Reasumując można stwierdzić, że rozporządzenie, czy też jego poszczególne przepisy, aby mogły zostać uznane za zgodne z Konstytucją, muszą spełniać kilka istotnych warunków. Przede wszystkim, muszą być wydane na podstawie wyraźnego, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu. Brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie, przejawiający się w nieprecyzyjności upoważnienia, musi być interpretowany jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Ponadto akt tego rodzaju, oprócz niesprzeczności z aktem ustawodawczym, z którego wynika delegacja i na podstawie którego został wydany, nie może być sprzeczny z normami konstytucyjnymi ani z aktami ustawodawczymi, które pośrednio lub bezpośrednio dotyczą materii będącej przedmiotem rozporządzenia). Mając powyższe na uwadze, Sąd odmówił zastosowania przepisu § 9 pkt 3 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe. Taki wynik analizy stanu prawnego prowadzi do wniosku, że na podstawie art. 86 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych ( tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze zm.) skarżącemu przeniesionemu do pełnienia zawodowej służby wojskowej z miejscowości N.F do miejscowości L. przysługuje zasiłek osiedleniowy. Z tych też względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w L. z dnia [...] (Nr [...]) o odmowie przyznania zasiłku osiedleniowego zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 86 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie należności żołnierzu zawodowych, które miało wpływ na wynik sprawy. Taka ocena stanu prawnego powoduje, że traci znaczenie spór co do tego, jak określać odległość między Ł. (miejscem zameldowania skarżącego w dacie wydania decyzji o jego przeniesieniu), a L. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji zobowiązany jest uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę prawną. Winien zatem, ponownie ocenić zasadność wniosku skarżącego ustalając, czy spełnia przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia. a także ustalić stan faktyczny istotny z punktu widzenia przesłanek zawartych w § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. R.A.