VIII SA/Wa 734/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2020 r. Nr [...] w przedmiocie wprowadzenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] na rok 2020 oddala skargę UZASADNIENIE Rada Gminy P. (dalej: Rada Gminy, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, t.j., dalej: u.s.g.) oraz art. 11a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122 ze zm., dalej: u.o.z.), podjęła [...] maja 2020 r. uchwałę Nr [...] w sprawie wprowadzenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy P. na rok 2020 (dalej: Program, uchwała). Pismem z 28 czerwca 2021 r. Prokurator Rejonowy w Z. (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł skargę na ww. uchwałę, zarzucając rażące naruszenie przepisów, a mianowicie: art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 11a u.o.z. poprzez zamieszczenie w niej uregulowań wykraczających poza upoważnienie ustawowe oraz braku precyzyjnego dookreślenia sposobu wykonania zadań nałożonych na gminę, w szczególności: 1) w § 3 Programu nie uregulowano sposobu opieki nad wolno żyjącymi kotami w przypadku braku opiekunów społecznych, co uniemożliwia realizację zadań gminy w tym zakresie i jest sprzeczne z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., 2) w § 4 pkt 5 Programu nie wskazano lecznicy, do której przewożone będą ranne odłowione zwierzęta, co uniemożliwia realizację zadań gminy w tym zakresie i jest sprzeczne z art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. organ podniósł, że ewentualny brak opiekunów społecznych nie zwalnia Gminy P. od realizacji zadań w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami w zakresie określonym Programem w sposób samodzielny, ani nie uniemożliwia ich realizacji przez Gminę w sposób samodzielny. W nawiązaniu do zarzutu naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. organ stanął na stanowisku, że obowiązek wskazania "konkretnego podmiotu" został przez ustawodawcę wyraźnie przewidziany tylko w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., stanowiącym o wskazaniu gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Niezależnie od tego podkreślono, że w § 9 Programu przewidziano zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, dlatego też wskazywanie odrębnego podmiotu do zapewnienia opieki weterynaryjnej dla zwierząt, o których mowa w § 4 było zbędne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem odwołanie się do przepisów u.s.g., w której przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). Do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, jak to zarzuca Prokurator w skardze. W przedmiotowej sprawie nie było sporu co do tego, że uchwała Rady Gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 12 października 2016 r., II OSK 3245/16, publ. LEX nr 2199460), a jej zaskarżenie przez Prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 w związku z § 2a p.p.s.a.). Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z., określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.). Ponadto powyższy program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11a ust. 5 u.o.z.). W pierwszej kolejności podnieść należy, że nie jest sporne w orzecznictwie, że organ jednostki samorządu terytorialnego, podejmując uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, nie może zaniechać uregulowania którejkolwiek z kwestii wskazanych w art. 11a ust. 2 oraz ust. 5 u.o.z. Musi ona w sposób wyczerpujący wykonać upoważnienie ustawowe, zawierając w akcie prawa miejscowego kompleksowe i precyzyjne uregulowania odnośnie do każdej kwestii uznanej przez ustawodawcę za mającą zostać obowiązkowo unormowaną. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi istotne naruszenie prawa, prowadzące do stwierdzenia nieważności odnośnego aktu prawa miejscowego w całości (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 marca 2018 r., II SA/Kr 179/18, publ. LEX nr 2469743). Badając zaskarżoną uchwałę pod kątem jej zgodności z prawem należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W § 3 załącznika do uchwały organ uregulował materię wymienioną w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., a dotyczącą opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Z tego przepisu wynika, że Rada Gminy powinna w Programie uregulować, w jaki konkretnie sposób gmina wywiązywać się będzie z obowiązku dokarmiania kotów wolno żyjących i jaki podmiot będzie podejmował działania mające na celu ich dokarmianie. Z kontrolowanej uchwały wynika, że § 3 jej załącznika ma następujące brzmienie: ust. 1 – "Opieka nad wolno żyjącymi kotami realizowana będzie w sposób stały, poprzez: 1) ustalenie miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, 2) zapewnienie dokarmiania oraz zapewnienia im wody pitnej w miejscach ich przebywania, 3) wydawanie skierowań na leczenie w ramach zawartej umowy z lecznicą dla zwierząt. 2. Gmina realizuje obowiązek zapewnienia opieki wolno żyjącym kotom przy współpracy ze społecznymi opiekunami kotów, wpisanymi do rejestru prowadzonego przez referat Gospodarki Nieruchomościami, Odpadami i Ochrony Środowiska Urzędu Gminy P., gdzie zawarte będą następujące informacje: 1) imię i nazwisko społecznego opiekuna, 2) miejsce zamieszkania karmiciela, 3 ) miejsce przebywania dokarmianych wolno żyjących kotów, 4) ilość kotów. 3. Do zadań społecznego opiekuna kotów wolno żyjących należy: 1) systematyczne dokarmianie kotów oraz zapewnienie im stałego dostępu do wody pitnej, 2)utrzymanie czystości w miejscu dokarmiania, 3) w miarę możliwości zapewnienie schronienia przed mrozem i opadami atmosferycznymi, 4) przekazywanie kotów wymagających pomocy weterynaryjnej do lecznicy, o której mowa w § 10 ust. 2 po wydaniu skierowania przez Urząd. 4. Po sprawdzeniu danych z rejestru społeczni opiekunowie będą mogli odebrać z miejsca uzgodnionego z Referatem Gospodarki Nieruchomościami, Odpadami i Ochrony Środowiska Urzędu Gminy P. karmę przeznaczoną dla kotów wolno żyjących. 5. Gmina ponosi koszty opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym koszty karmy, koszty opieki weterynaryjnej." W ocenie Sądu, wobec powyższej regulacji przez Radę Gminy kwestii opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, trudno zarzucać organowi, że uregulował zadania gminy w sposób sprzeczny z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Sąd nie podziela zarzutu sformułowanego w petitum skargi, że nie uregulowano sposobu opieki nad wolno żyjącymi kotami w przypadku braku opiekunów społecznych, co uniemożliwia realizację zadań gminy w tym zakresie. Zdaniem Sądu obowiązki gminy wynikające z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. są uregulowane w sposób konkretny i zrozumiały poprzez wskazanie działań, jakie zostaną podjęte, aby osiągnąć cel oznaczony w ww. przepisie. Rada Gminy określiła bowiem, na czym polega opieka nad kotami wolno żyjącymi (ust. 1), kto będzie ją sprawował (ust. 2), jakie są zadania społecznego opiekuna kotów (ust. 3) i w jaki sposób będzie wyglądało ich dokarmianie (ust. 4 i 5). W Programie uregulowano, że obowiązek zapewnienia opieki nad wolno żyjącymi kotami ciąży na gminie, która będzie go realizowała we współpracy ze społecznymi opiekunami kotów. Wymaganie Prokuratora, aby Program regulował jeszcze sposób opieki nad wolno żyjącymi kotami w przypadku braku opiekunów społecznych, zdaniem Sądu, jest nadmiernym formalizmem. Prowadziłoby to do wniosku, że każdorazowo organ, wskazując konkretny podmiot odpowiedzialny za realizację danego zadania, byłby zobowiązany do wskazania jego zastępcy na wypadek niemożności wykonania przez ten podmiot zleconych mu obowiązków. Ponadto trzeba zwrócić uwagę, że zadanie, o którym mowa w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., ma charakter o tyle specyficzny, że nie wymaga udziału podmiotu wyspecjalizowanego, a ustawa nie wskazuje tego, jak szczegółowy ma być charakter omawianej regulacji. Dlatego Sąd uznał, że nie można zarzucić organowi, aby w § 3 załącznika do uchwały naruszył w sposób istotny dyspozycję przepisu art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. W § 4 załącznika do uchwały organ uregulował zadania, jakie u.o.z. nałożyła na gminę w zakresie odławiania bezdomnych zwierząt, wynikające z art. 11a ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Rada Gminy powinna każdorazowo w treści przyjmowanego Programu wskazywać jednoznacznie podmiot, któremu powierza realizację konkretnych zadań przewidzianych w tej uchwale. W § 4 ust. 3 załącznika do uchwały wskazano, że wyłapywanie oraz przetrzymywanie zwierząt bezdomnych będzie realizowane przez Przedsiębiorstwo Usługowe R. P., [...] [...], [...] J., prowadzące schronisko dla bezdomnych zwierząt w [...] [...]. Tak więc Rada Gminy w zaskarżonym Programie wskazała podmiot uprawniony do odławiania bezdomnych zwierząt, zgodnie z art. 11a ust. 4 u.o.z. (realizacja zadań, o których mowa w ust. 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt). W § 4 ust. 5 Programu wskazano natomiast, że odłowione bezdomne zwierzęta domowe przewożone są do schroniska, a w przypadku zwierząt rannych lub ciężko chorych - bezpośrednio do lecznicy dla zwierząt w ramach zawartej umowy. Prokurator zakwestionował ten zapis jako sprzeczny z art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z., bowiem nie wskazano w nim lecznicy, do której przewożone będą ranne odłowione zwierzęta, co uniemożliwia realizację zadań gminy w tym zakresie. Sąd nie podziela takiej interpretacji § 4 ust. 5 Programu w kontekście realizacji przepisu art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. Wbrew ocenie Prokuratora, brak wskazania w tym miejscu konkretnej lecznicy, do której przewożone będą ranne odłowione zwierzęta, nie uniemożliwia realizacji zadań gminy określonych w art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. Poza tym, że organ wskazał podmiot uprawniony do odławiania bezdomnych zwierząt, to w dalszej części zaskarżonego przepisu (§ 4 ust. 6, ust. 7, ust. 8, ust. 9 Programu) uregulował sposób postępowania z odłowionymi bezdomnymi zwierzętami i zasady ich zwracania właścicielom. W § 4 ust. 7 Programu wskazano m.in., że po przewiezieniu do schroniska zwierzęta będą poddawane pomocy weterynaryjnej. Natomiast o "lecznicy dla zwierząt w ramach zawartej umowy" w kontrolowanym Programie jest mowa w § 9 ust. 1 Programu, w którym wskazano lekarza weterynarii M. D. Gabinet Weterynaryjny, ul. S. [...], [...] Z. Wprawdzie poprzez ten Gabinet (lecznicę) Gmina zapewnia całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, co jest realizacją art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z., to jednak nie można wykluczyć, że z tej pomocy mogą skorzystać odłowione bezdomne zwierzęta ranne lub ciężko chore. Zdaniem Sądu brak jednoznacznego wskazania w § 4 ust. 5 Programu lecznicy, do której przewożone będą ranne lub ciężko chore odłowione zwierzęta, nie stanowi o braku prawidłowej regulacji przez organ zadań wynikających z art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. Zarzucane przez skarżącego naruszenie, w ocenie Sądu, można rozpatrywać jedynie w kategoriach naruszenia nieistotnego (nieścisłości). Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Takiej sprzeczności w odniesieniu do regulacji w uchwale zadania Gminy dotyczącego odławiania bezdomnych zwierząt Sąd nie stwierdził. Dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.