II SAB/Kr 134/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Wojewody w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania postanawia: odrzucić skargę UZASADNIENIE Pismem z dnia 8 marca 2021 r. J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wojewody, którą określił jako "niewydanie rozstrzygnięcia w sprawie naruszenia prawa przedstawionego w piśmie do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 6.10.2020 r." W uzasadnieniu skargi podał, że na skutek decyzji Starosty [...] [...] z 2006 r. udzielającej pozwolenia na budowę chodnika w Woli Dębińskiej m.in. na działce stanowiącej jego własność, stała się ona własnością samorządu powiatowego. Skarżący nazwał ją decyzją wywłaszczeniową. Podniósł również, że w 2017 r. na podstawie specustawy drogowej Starosta [...] ponownie uwłaszczył się na działce skarżącego, na której już uprzednio wykonano chodnik. Zarzucił, że Starosta [...] nie mógł po raz drugi wywłaszczyć tej samej działki, dlatego też decyzja "Nr [...] z dnia 26.04.2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej była nieważna w dniu jej wydania i podlegała umorzeniu z mocy prawa". W odpowiedzi na skargę na bezczynność Wojewody, którą organ określił jako "skargę na niewydanie przez Wojewodę rozstrzygnięcia w sprawie objętej pismem Wojewody z dnia 23.09.2020 r. znak: [...]" (w którym poinformował J. K., że jego wniosek o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dotyczącej rozbudowy drogi powiatowej nr [...] został pozostawiony bez rozpoznania) organ wniósł o jej odrzucenie. Wojewoda, że skarżący nie wniósł ponaglenia na bezczynność organu w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 2.03.2020 r., co czyni skargę niedopuszczalną (art.53 § 2b p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 31 maja 2021 r. sygn. akt II SAB/Kr 81/2, na podstawie 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), odrzucił skargę J. K. na bezczynność Wojewody w przedmiocie wydania rozstrzygnięcia, uznając że przedmiot skargi w sprawie należy zakwalifikować do postępowania uregulowanego działem VIII zatytułowanym "Skargi i wnioski" ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej jako k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 30 marca 2022 r. (sygn. akt II OSK 357/22) uchylił powyższe rozstrzygnięcie stwierdzając, że odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., po przyjęciu, że dotyczy ona czynności Wojewody podjętych w trybie uregulowanym działem VIII k.p.a., zatytułowanym "Skargi i wnioski" było wadliwe. Wskazał, że "Sąd Wojewódzki nie wziął pod uwagę przepisu art. 235 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, skargę w sprawie, o której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, które może być uwzględnione, z zastrzeżeniem art. 16 § 1 zdanie drugie. Ocenił, że treść pisma z 6 października 2020 r. nie sprowadzała się wyłącznie do skargi w rozumieniu art. 227 k.p.a., lecz zawierała elementy żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z 26 kwietnia 2017 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Zarówno z pisma z 6 października 2020 r., jak też pisma z 14 stycznia 2021 r. wynika, że skarżący kwestionuje decyzję z 26 kwietnia 2017 r., podnosząc bezpodstawność ponownego wywłaszczenia działki pod chodnik, co wiąże z decyzją z 29 czerwca 2006 r. Wprawdzie w piśmie z 6 października 2020 r. skarżący wniósł o umorzenie postępowania w sprawie realizacji inwestycji drogowej (decyzja z 26 kwietnia 2017 r.), to jednak wskazał też na potrzebę "unieważnienia" postępowania. Ponadto skarżący nawiązał w tym piśmie do pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego 23 września 2020 r., którym pozostawiono bez rozpoznania wniosek skarżącego, a nadto wyjaśniono, że w sprawie dotyczącej decyzji z 26 kwietnia 2017 r. wydane zostało postanowienie z dnia 13 września 2017 r. o niedopuszczalności odwołania z powodu uchybienia terminu. Dla właściwej kwalifikacji przedmiotowej skargi, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, znaczenie ma również okoliczność wydania postanowienia z 21 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1256/20. Wymienionym bowiem postanowieniem odrzucono skargę z 6 października 2020 r. na pismo Wojewody z 23 września 2020 r. pozostawiające wniosek skarżącego bez rozpoznania. W uzasadnieniu tego postanowienia wyjaśniono, że w przypadku pozostawienia podania bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność organu (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.)." W wiążącej ocenie prawnej Naczelny Sąd Administracyjny zalecił, by po rzetelnej analizie akt sprawy, w tym pisma z 14 stycznia 2021 roku, sąd zbadał zarzut podniesiony przez organ co do niezłożenia ponaglenia na bezczynność organu. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że pismo skarżącego z dnia 6 października 2020 r. zawierało elementy żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z 26 kwietnia 2017 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Zarówno z pisma z 6 października 2020 r., jak też pisma z 14 stycznia 2021 r. wynika, że skarżący kwestionuje decyzję z 26 kwietnia 2017 r., podnosząc bezpodstawność ponownego wywłaszczenia działki pod chodnik, co wiąże z decyzją z 29 czerwca 2006 r. Wprawdzie w piśmie z 6 października 2020 r. skarżący wniósł o umorzenie postępowania w sprawie realizacji inwestycji drogowej (decyzja z 26 kwietnia 2017 r.), to jednak wskazał też na potrzebę "unieważnienia" postępowania. Na wezwanie Sądu Wojewoda przedłożył całość korespondencji prowadzonej ze skarżącym, w tym pismo z dnia 2.03.2020 r., do którego odniesiono się w odpowiedzi na skargę. Znajdują się w nich następujące dokumenty: - pismo J. K. do Starosty [...] z dnia 7.01.2020 r. (k.24), w którym odwołując się do swojego wniosku z dnia 2.12.2019 r., wniósł o umorzenie postępowania administracyjnego w oparciu o które pozbawiono go części działki nr [...] oraz części działki [...] w W. , na których na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...].2006 r. zrealizowano chodnik. W piśmie skarżący również zarzucił, że w decyzji tej zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nie zastosowano ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowych oraz ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Podniósł, że w decyzji nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...].2017 r. "Starosta dokonuje zaboru gruntu po raz drugi, co jest szczególnie rażącym naruszeniem prawa". - pismo J. K. z dnia 27.01.2020 r., wniesione do Wojewody za pośrednictwem Starosty [...] (k.21), w którym wniósł o umorzenie decyzji nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia 26.04.2017 r., podnosząc że wywłaszczenia dokonano już drugi raz. - pismo J. K. z dnia 2.03.2020 r., skierowane bezpośrednio do Wojewody (k.25), w którym odwołuje się do swojego pisma do [...] Urzędu Wojewódzkiego wniesionego za pośrednictwem Starostwa Powiatowego w B. z dnia 27.01.2020 r. - pismo J. K. z dnia 14.01.2021 r., wniesione do Wojewody (k.VI.6), w którym ponownie przedstawił, że grunt został zabrany i wykorzystany pod budowę chodnika w 2006 r. na podstawie ostatecznej decyzji i stał się własnością Starosty [...] oraz że "po upływie 11 lat od daty zaboru Starosta zabrał ten sam grunt po raz drugi." Wniósł o "doręczenie rozstrzygnięcia w sprawie rażących naruszeń zamieszczonych w wezwaniu z dnia 6.10.2020 r." - w piśmie z dnia 6 października 2020 r. adresowanym do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K., w którym skarżący zarzucił rażące naruszenia prawa, a to: niezastosowanie do zaboru działki pod chodnik w 2006 r. specustawy drogowej, art.105 k.p.a. przez "wywłaszczenie po raz drugi (zabór bez aktu wywłaszczenia) działki obecnie nr ew.[...] (...) pod ten sam chodnik", niewydanie decyzji w sprawie co do istoty. W piśmie tym wniósł o "umorzenie postępowania administracyjnego dotyczącego realizacji inwestycji drogowej Nr decyzji [...] z dnia [...].2017 r., gdyż postępowanie powinno być unieważnione". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która m.in. obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach, w których przysługuje skarga do sądu administracyjnego (w tym na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty). Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że z cytowanych fragmentów pism jednoznacznie wynika, że J. K. żądał wszczęcia postępowania nadzwyczajnego (nieważnościowego), a Wojewoda całkowicie błędnie, przykładając nadmierną wagę do, wyrwanym z kontekstu, poszczególnych sformułowań pism skarżącego, wadliwie ocenił je jako skargi z rozdziału VIII k.p.a. Organ zignorował zupełnie przepis art. 235 § 1k.p.a., stanowiący że skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany. Z kolei 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Cytowany przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego związanych z terminami załatwiania spraw administracyjnych przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art.35 §1 – 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji państwowej. Od tego momentu biegną terminy załatwiania spraw określone w art. 35 k.p.a. W myśl art. 37 § 1 k.pa. pkt 1) stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych. Stosownie zaś do art.37 § 3 k.p.a. ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, a jeżeli nie ma organu wyższego stopnia - do organu prowadzącego postępowanie. Jak stanowi art.17 pkt 2 k.p.a. w stosunku do wojewodów organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są właściwi w sprawie ministrowie. W świetle powyższego uprzednie wniesienie ponaglenia jest przesłanką dopuszczalności skargi na bezczynność. W rozpoznawanej sprawie wezwaniem, doręczonym dnia 30.04.2021 r. zobowiązano J. K. do uzupełnienia braków skargi w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia (art.58 § 1 pkt 3,6 p.p.s.a.) przez przedstawienie dowodu, że przed wniesieniem skargi na bezczynność Wojewody wyczerpał tryb określony w art.37 § 1 k.p.a., to jest wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W odpowiedzi na to wezwanie skarżący przedłożył 3 pisma adresowane do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 6.10.2021 r., 10.12.2020 r. i 14.01.2021 r. Tymczasem, przed dniem wniesienia skargi organem wyższego stopnia nad Wojewoda w rozumieniu przepisów art.17 pkt 2 k.p.a. oraz art.157 § 1 k.p.a. był Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (rozp. Prezesa RM z dnia 6 października 2020 r. - Dz.U.2020.1718), a obecnie (od dnia 26 października 2021 r.) Minister Rozwoju i Technologii (rozp. Prezesa RM z dnia 27 października 2021 r. - Dz.U.2021.1945). Wobec powyższego uznać należało, że skarżący nie wyczerpał trybu wymaganego przepisem art.53 § 2b p.p.s.a., co czyni skargę niedopuszczalną. Stosownie do przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Z tych względów, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia.