II GSK 1140/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 25 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Rz 37/10 w sprawie ze skarg M.S. na decyzje Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] oraz z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 25 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Rz 37/10, wydanego w sprawie ze skargi M. S. na decyzje Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R.: z dnia [...] listopada 2009 r. nr [....] oraz z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich i płatności ONW na 2008 r., oddalono skargi. W sprawie został ustalony następujący stan faktyczny: Do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. w dniu [...] kwietnia 2008 r. wpłynął wniosek M. S., zwanego dalej "skarżącym", o przyznanie płatności na 2008 r. w ramach pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, a także wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, jak i płatności uzupełniającej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Skarżący zadeklarował trzydzieści siedem działek rolnych kwalifikujących się do przyznania o łącznej pow. 62,08 ha. Gospodarstwo skarżącego było przedmiotem dwóch kontroli, a mianowicie w dniach [...] grudnia 2008 r., a następnie, na wniosek skarżącego, w dniach [...] maja 2009 r., z udziałem żony skarżącego. Stwierdzono wówczas zawyżenie powierzchni deklarowanych działek rolnych o 16,52 ha, co stanowiło 36,26%. Nie uznano bowiem skarżącemu za użytkowanie w celu rolniczym tych części działek, które były zadrzewione, zakrzaczone, a ponadto stanowiły powierzchnie rowów i kanałów. Na tych powierzchniach, jak ustalił organ, nie była prowadzona działalność rolnicza. Fakty te potwierdza także dokumentacja fotograficzna, która była wykonywana podczas kontroli i została dołączona do protokołu. Według organów taki stan działek nie powstaje w krótkim okresie czasu, lecz w wyniku wieloletnich zaniedbań producenta rolnego, co można stwierdzić nawet po upływie kilku miesięcy. Ostatecznymi decyzjami Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] oraz z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] sierpnia 2009 r., odmawiające przyznania skarżącemu wnioskowanych płatności. Jak ustalił organ odwoławczy, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, przekroczenie przez rolnika o ponad 30% powierzchni zadeklarowanej, która nie odpowiadała wymogom dla działki spełniającej wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy, wyklucza udzielenie takiej pomocy, stosownie do przepisu art. 50 ust. 3 rozporządzenia nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w Rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. WE nr L 141 z 30.04.2004 r. ze zm.). W następstwie skarg na powyższe decyzje wniesione przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R., jak to już wskazano na wstępie, skargi te oddalono. Sąd pierwszej instancji w obszernym uzasadnieniu nie dopatrzył się zasadności zarzutów skarżącego, kwestionującego prawidłowość ustaleń organu dokonanych w trakcie kontroli zadeklarowanych przez skarżącego działek rolniczo użytkowanych, która miała miejsce w dniach [...] maja 2009 r. Według Sądu organy nie naruszyły przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, odmawiając skarżącemu przyznania wnioskowanych płatności w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Skarżący złożył obszerną skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w R. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051, ze zm.) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. poprzez uznanie, że brak jest podstaw do przyznania skarżącemu dopłat, czego bezpośrednim skutkiem stało się oddalenie skargi i uznanie, że decyzje organu były zgodne z obowiązującymi przepisami. Skarga kasacyjna zarzuca także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, poprzez przyjęcie stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą je procedurą, zawartą w Kodeksie postępowania administracyjnego, tj. art. 7, i art. 77 § 1 k.p.a., a w szczególności nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. zaniechanie ustalenia stanu faktycznego istniejącego w sprawie w zakresie prawidłowości przeprowadzonych kontroli gospodarstwa prowadzonego przez skarżącego oraz objęcia terenów, na których znajduje się gospodarstwo rybackie skarżącego programem Natura 2000, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie rozpoznania zarzutu dotyczącego bezprawnego przekwalifikowania gruntów całego gospodarstwa poprzez objęcie ich kodem DR33 i stwierdzenia, że grunty te nie są gruntami rolnymi, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie rozpoznania zarzutu dotyczącego bezprawnego przekwalifikowania gruntów całego gospodarstwa poprzez objęcie ich kodem DR33 i stwierdzenia, że grunty te nie są gruntami rolnymi, d) art. 134 § 1 p.p.s.sa. poprzez zaniechanie ustalenia stanu faktycznego istniejącego w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia w zaskarżonym wyroku przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W świetle stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122), które podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, powołany wyżej przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja nie ma jednakże miejsca w okolicznościach sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane od wyroku. Przedstawia bowiem stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Natomiast, czego nie bierze pod uwagę skarga kasacyjna, ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 119/09; LEX nr 590810). Toteż, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest usprawiedliwioną podstawą dla czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy. W sprawie nie można dopatrzyć się także zasadności zarzucanego naruszenia przez organ, a także przez Sąd pierwszej instancji kontrolujący zaskarżone decyzje, przepisu art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także przepisu art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Na potrzeby ustalenia, czy skarżący spełnia przesłanki dla otrzymania wnioskowanych płatności organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy na podstawie kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym skarżącego, w obecności jego przedstawiciela, jakim jest żona skarżącego, która tym samym miała możliwość wnoszenia uwag i zastrzeżeń do czynności kontrolnych organu. Przedmiot kontroli obejmował dokonanie szczegółowych pomiarów działek, które zostały przez skarżącego zadeklarowane jako działki rolniczo użytkowane, a także analizowanie tych działek pod kątem spełnienia przez nie wymagań przewidzianych dla uzyskania wnioskowanych dopłat. Powyższe ustalenia zostały zmaterializowane w formie sporządzonego na te okoliczności protokołu, a ponadto poparte stosownymi fotografiami. Powyższa dokumentacja nie została przez skarżącego podważona przeciwdowodami, np. opinią powołanego przez niego rzeczoznawcy lub innymi dowodami, do czego skarżący miał prawo. Natomiast skarżący ograniczył się jedynie do polemiki z treścią prawidłowo zebranego przez organ materiału dowodowego, która nie doprowadziła do podważenia wiarygodności ustaleń dokonanych przez organ. Co wymaga podkreślenia, przepisy dotyczące przyznawania płatności rolnych mają charakter przepisów szczególnych (lex specialis) do innych przepisów prawa krajowego. W świetle przepisów § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 46, poz. 306), wydanego na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217) grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami, jeżeli: 1) w przypadku gruntów ornych - jest prowadzona na nich uprawa roślin lub ugorowanie, przy czym dla pszenicy, żyta, jęczmienia i owsa ten sam gatunek rośliny może być uprawiany na tej samej powierzchni w ramach działki ewidencyjnej nie dłużej niż 3 lata; 2) w przypadku łąk i pastwisk zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania: a) płatności dla obszarów NATURA 2000 oraz związanych z wdrażaniem Ramowej Dyrektywy Wodnej, b) program rolnośrodowiskowy - okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana w zakresie i terminie określonym w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego. Nie sposób więc zasadnie wywodzić, aby do gruntów rolnych oraz łąk i pastwisk, o których mowa przepisach powołanego rozporządzenia, zaliczać na potrzeby przyznawania płatności rolnych różnego rodzaju obiekty, jak przykładowo drogi, rowy, kanały, groble, nie mówić już, co jest oczywiste, o dziko rosnącym drzewostanie, czy chwastach, chociażby nawet wszystko to w urzędowych dokumentach geodezyjnych, czy też innych, zostało zaliczone do gruntów rolnych oraz łąk. Reasumując, nie można dopatrzyć się zasadności zarzucanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, iż w sprawie doszło do dokonania istotnych dla wyniku sprawy ustaleń faktycznych w sposób sprzeczny z tymi przepisami. Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 7 ust. 7 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego już choćby z tego powodu, iż takiej jednostki redakcyjnej nie zawiera ta ustawa. Ponadto zarzuty dotyczące tego przepisu, powołanego jedynie w petitum skargi kasacyjnej, nie zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co narusza przepis art. 176 p.p.s.a. Nie należy zaś do Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się, naruszenie jakiego przepisu prawa miał na uwadze wnoszący skargę kasacyjną, gdyż wskazanie takiego przepisu należy do jego obowiązków. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny, o czym była już mowa, związany jest granicami skargi kasacyjnej. W realiach niniejszej sprawy nie ma znaczenia podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, czy gospodarstwo rolne skarżącego jest objęte programem Natura 2000, czy też nie. Nie ta okoliczność stanowi bowiem przedmiot postępowania, lecz zgodność deklaracji skarżącego w zakresie wielkości użytków rolnych na potrzeby przyznania płatności rolnych, którą to wielkość skarżący zawyżył, co zostało prawidłowo ustalone przez organ i skontrolowane przez Sąd pierwszej instancji. Jeżeli natomiast przynależność gospodarstwa skarżącego do programu Natura 2000 wymagała pozostawienia na gruntach rolnych drzew lub krzewów, to nic nie stało na przeszkodzie, aby o te powierzchnie zmniejszyć deklarację wielkości gruntów na potrzeby przyznania płatności rolnych, o które ubiegał się skarżący, a czego nie uczynił on, zawyżając tym samym powierzchnię gruntów, na które nie przysługiwały wspomniane płatności. Nie jest także zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa poprzez zaniechanie rozpoznania zarzutu dotyczącego bezprawnego przeklasyfikowania gruntów gospodarstwa skarżącego poprzez objęcie ich kodem DR 33 i uznania, że całe gospodarstwo nie jest gruntem rolnym. W szczególności, co wymaga podkreślenia, powyższa kwestia nie stanowiła przedmiotu rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie, a tym samym nie mogła być przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego złożył pismo procesowe z dnia 14 listopada 2011 r., w którym, powołując się na przepis art. 183 § 1 zd. 2 p.p.s.a., przytoczył nowe uzasadnienie podstawy kasacyjnej wskazanej w pkt 2 skargi kasacyjnej. Jak wywodził, zarówno organ jak i Sąd pierwszej instancji, przyjęli jako podstawę rozstrzygnięcia rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia, podczas gdy rozporządzenie to zostało uchylone rozporządzeniem Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników , zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003. Stanowisko zawarte w powyższym piśmie jest niezasadne, z co najmniej dwóch powodów. Po pierwsze, nie można uznać tego pisma za przytoczenie nowego uzasadnienia podstawy kasacyjnej, lecz jako zgłoszenie nowej podstawy kasacyjnej, a to można było skutecznie uczynić w terminie 30 dni od doręczenia skarżącemu zaskarżonego wyroku (art. 177 § 1 p.p.s.a.), który to termin upłynął. Po drugie, stanowisko zawarte w powołanym piśmie jest nietrafne z tego powodu, że uchylone rozporządzenie, które utraciło moc prawną z dniem 1 stycznia 2009 r., a to z chwilą wejścia w życie rozporządzenia (WE) nr 73/2009, miało zastosowanie w sprawie przyznania płatności za 2008 r., o które ubiegał się skarżący. W tym stanie sprawy skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).