II OSK 1897/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska -Górnikiewicz sędzia del. WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska ( spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S.-P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 218/09 w sprawie ze skargi M. S.-P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 marca 2009r., sygn. akt II SA/Kr 218/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. S.-P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2001r. Sąd I instancji wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki, wszczął na wniosek Z. Ś. postępowanie w sprawie budowy garażu dwustanowiskowego przy ul. [...] w Krakowie. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] września 1999r., w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane przy realizacji garażu, a decyzją z dnia [...] września 1999r. nakazał przedłożenie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej oraz oświadczenia kierownika budowy lub osoby uprawnionej dot. określenia rzędnej wykonanego poziomu 0,00 garażu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2000r. organ powiatowy umorzył postępowanie w tej sprawie, wskazując że garaż zrealizowano na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z nieistotnymi odstępstwami, polegającymi na poszerzeniu garażu o 0,5 m w kierunku zachodnim oraz nieznacznym podniesieniu poziomu posadzki. Odstępstwa te projektant określił jako nieistotne, mieszczące się w ramach uzyskanej przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Organ dodał, że inwestycję zrealizowano przed odebraniem postanowienia o wstrzymaniu robót i odpowiada ona przepisom techniczno – budowlanym. Wody opadowe odprowadzane są na działkę inwestora, a podmurówka o wys. 0,5 m wybudowana na całej długości między posesjami inwestorów i Z. Ś., zabezpiecza jego posesję przed zalaniem. Nadto, M. S. - P. przedstawiła oryginał zawiadomienia z 25 stycznia 2000r., w którym organ poinformował, że nie zgłasza sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania ww. obiektu. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] lutego 2001r., po rozpoznaniu odwołania Z. Ś., uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 54 i 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego do użytkowania garażu można było przystąpić jedynie po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a nie na podstawie zgłoszenia. W konsekwencji powoływanie się przez organ I instancji na zawiadomienie o nie zgłoszeniu sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania garażu było bezzasadne. Za bezzasadne organ uznał również stanowisko, że garaż nieistotnie odbiega od ustaleń decyzji o pozwoleniu na budowę, stwierdzając że samo wdrożenie postępowania na podstawie art. 50 i 51 ust. 1 pkt 2 - mówi o istotnym odstępstwie. Co więcej organ I instancji nie poczynił żadnych działań w kierunku ugodowego załatwienia sprawy, lecz ograniczył się jedynie do umorzenia postępowania. M. S. P. i W. P. zaskarżyli powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie podnosząc, iż sprawę budowy garażu zakończono zawiadomieniem z 25 stycznia 2000r., a naruszenie Prawa budowlanego wobec zawiadomienia, a nie wydania decyzji o przyjęciu do użytkowania nie może obciążać inwestora. Skarżący wskazali, że organ I instancji stwierdził, iż odstępstwa od decyzji o pozwoleniu na budowę są nieistotne. W zaistniałej sytuacji, stosując przepisy k.p.a., nie ma możliwości wyeliminowania z obiegu prawnego dokumentu, który stanowi podstawę do użytkowania tego obiektu. Podkreślono także, iż ugoda zawarta ze Z. Ś., została w całości wykonana. Ponadto, roboty budowlane wykonano przed ich wstrzymaniem postanowieniem z 1 września 1999r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał przedstawione stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę W. P., natomiast w odniesieniu do skargi M. S. P. wyjaśnił, że w sprawie nie zawarto ugody administracyjnej, gdyż postanowienie z 27 grudnia 1999r. o zatwierdzeniu ugody zostało uchylone i przekazane do ponownego rozpatrzenia postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 marca 2000r. Dalszych starań ugodowych nie poczyniono. Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w tej sprawie wszczęto i prowadzono w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Powołując się następnie na treść art. 54 ust. 1 i 55 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, wyjaśnił, że do użytkowania obiektu można było przystąpić wyłącznie po otrzymaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Prawo budowlane, nie przewidywało możliwości wydawania "zawiadomienia" o nie wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia przystąpienia do użytkowania. Zawiadomienie wydano więc bez podstawy prawnej, z naruszeniem zasad praworządności i legalności. Nie może ono zatem wywoływać żadnych skutków prawnych. Co więcej wobec wydania postanowienia z dnia 1 września 1999r. i decyzji z dnia 6 września 1999r. inwestor był zobowiązany do poinformowania o tych faktach organu w zawiadomieniu o przystąpieniu do użytkowania obiektu. Okoliczności te bezwzględnie zobowiązywały organ do wniesienia sprzeciwu. Nie można bowiem dopuścić do użytkowania obiektu (wydać decyzji o pozwoleniu na użytkowanie), wobec którego prowadzone jest postępowanie w ramach nadzoru budowlanego - ma ono bowiem pierwszeństwo przed postępowaniem w przedmiocie użytkowania. Sąd I instancji zgodził się również ze stanowiskiem organu, że należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części, gdyż o tym czy doszło do istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę decyduje wyłącznie organ nadzoru budowlanego, a nie projektant. Organ musi zatem uzasadnić dlaczego przesunięcie usytuowania obiektu o 0,5 m wobec zatwierdzonej dokumentacji uważa za odstępstwo nieistotne. Sąd wskazał nadto, że organ I instancji źle określił krąg stron postępowania. Strona musi być bowiem wymieniona z imienia i nazwiska. Przy wskazaniu A.K.J.J. K. nie sposób określić, czy jest to jedna osoba, czy kilka osób. Ponadto, z informacji B. D. wynika, że jego ojciec L. D. zmarł w 1981r., natomiast organ I instancji prowadził postępowanie w 1999r. i 2000r. z jego udziałem i doręczył mu decyzję, mimo że osoba ta nie żyła od 18 lat. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. S.-P., zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: - art. 54 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że nie było możliwe dokonanie zgłoszenia o zakończeniu robót budowlanych i wydanie zaświadczenia o braku sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania obiektu - art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez uznanie, że w sprawie zaistniały istotne odstępstwa od projektu budowlanego 2. naruszeniu przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 ppsa. poprzez błędne oddalenie skargi, pomimo naruszenia art. 36a ust. 1, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że inwestor zawiadomił o zakończeniu budowy, a organ nie zgłosił sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania garażu. Nie było więc podstaw do kwestionowania legalności użytkowania obiektu, a w szczególności jeżeli brak zgłoszenia sprzeciwu udokumentowano wydaniem odpowiedniego zaświadczenia. Zdaniem autora skargi kasacyjnej stanowisko, że wydane zaświadczenie nie wywołuje jakichkolwiek skutków prawnych, jest nieuzasadnione. Okoliczność braku zgłoszenia sprzeciwu jest bowiem bezsprzeczna. Ponadto, brak jest podstaw do stwierdzenia, że okoliczność nie złożenia sprzeciwu w sytuacji istnienia negatywnych ku temu przesłanek, automatycznie pozbawia wszelkich skutków prawnych wiążących się z milczeniem organu. Natomiast, brak podstawy prawnej do wydania zaświadczenia ma jedynie wtórne znaczenie i może stanowić jedynie przesłankę do oceny legalności jego wydania, a nie zaistnienia braku skuteczności prawnej jaka wiąże się z milczeniem organu. Jednocześnie podniesiono, że zaświadczenie mogło być wydane na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.. W związku z tym Sąd niesłusznie uznał, że wydanie zaświadczenia nastąpiło bez podstawy prawnej i stanowi naruszenie zasady praworządności i legalności. Ponadto, obiekt budowlany zrealizowano w całości przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych, a także decyzji nakazującej przedłożenie określonej dokumentacji. W ocenie autora skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do wydania powyższych aktów administracyjnych, zatem ww. obowiązki nałożono na inwestora bez podstawy prawnej. W związku powyższym okoliczności te nie powinny stanowić podstawy do wyłączenia możliwości przystąpienia do użytkowania w trybie art. 54 Prawa budowlanego. Sąd I instancji nieprawidłowo przy tym uznał, iż roboty budowlane wykonano z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, gdyż w momencie wydawania decyzji pierwszoinstancyjnej Prawo budowlane nie definiowało istotnego odstąpienia od projektu budowlanego. Były zatem podstawy do uznania przez organ, że zaistniały nieistotne odstępstwa od projektu budowlanego. W tym zakresie zasadne było uznanie za prawidłowe oświadczenia projektanta dotyczące powyższych odstępstw. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. - a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie - to Sąd II instancji rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach wniesioną skargę kasacyjną stwierdzić trzeba, iż stawiane w niej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Skoro strona zarzuca wyrokowi Sądu I instancji zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. Wobec powyższego stwierdzić należy, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi, w sytuacji naruszenia art. 36a ust. 1, art. 54 ust. 1 i art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W związku z wywodami skargi kasacyjnej przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji w niniejszej sprawie były decyzje wydane w postępowaniu naprawczym, prowadzonym w trybie art. 50, 51 Prawa budowlanego, a nie rozstrzygnięcia w przedmiocie zgłoszenia przystąpienia do użytkowania, czy też pozwolenie na użytkowanie spornego obiektu budowlanego. Sąd I instancji nie mógł zatem naruszyć art. 151 p.p.s.a. w związku z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów Prawa budowlanego, ponieważ przepisów tych nie stosował. Wyjaśnić bowiem należy - przechodząc do oceny zarzutów sformułowanych w ramach naruszenia przepisów prawa materialnego - że Sąd I instancji co prawda przedstawił w uzasadnieniu wyroku rozważania w kwestii zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania przedmiotowego garażu, jednakże nie miały one bezpośredniego związku z meritum sprawy. Sąd wyjaśniał jedynie - odnosząc się do podnoszonej w skardze okoliczności załatwienia sprawy poprzez zawiadomienie organu o nie wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia o przystąpieniu do użytkowania - że zawiadomienie to nie mogło być uznane za załatwienie sprawy. Przepis art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nakładał bowiem na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, jeżeli właściwy organ wydał - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego - decyzję nakazującą dokonanie określonych czynności, zmian lub przeróbek. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w kontrolowanej sprawie, gdyż decyzją z dnia [...] września 1999r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał skarżącym, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, dokonanie czynności polegających na przedłożeniu określonej dokumentacji. W świetle treści przytoczonej normy prawnej wydanie powyższej decyzji nakładało na inwestora obowiązek uzyskania – przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego garażu - decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W konsekwencji nie można było podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej zgodnie z którym w niniejszej sprawie zastosowanie znajdował art. 54. ust 1 Prawa Budowlanego, pozwalający na przystąpienie do użytkowania jedynie na podstawie zawiadomienia o zakończeniu budowy – w przypadku nie wniesienia sprzeciwu w przeciągu 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Niejako na marginesie Sąd I instancji wskazał, że nawet gdyby art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego miał zastosowanie w przedmiotowej sprawie, to i tak skarżąca nie miałaby prawa przystąpić do użytkowania na podstawie wydanego zaświadczenia o nie wniesieniu sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania. Zgodnie z treścią art. 54 Prawa budowlanego przesłankami koniecznymi do przystąpienia do użytkowania obiektu jest dokonanie zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy oraz upływ 14 dni od daty doręczenia tego zawiadomienia, w przeciągu których organ może wnieść sprzeciw. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że możliwe jest przystąpienie do użytkowania do użytkowania przed upływem wskazanego terminu w przypadku wydania przez organ zaświadczenia o nie wniesieniu sprzeciwu. Z przestawionych przyczyn zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 54 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie zasługiwał na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszej sprawy było natomiast – co już podkreślono powyżej – postępowanie naprawcze toczące się w trybie w trybie art. 51 Prawa budowlanego. W ramach tego postępowania, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, obowiązkiem organu I instancji było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i ustalenie, czy dokonane przez inwestora odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego miały charakter istotny, w rozumieniu art. 36 a Prawa budowlanego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że to na organie spoczywał obowiązek określenia charakteru stwierdzonych odstępstw oraz odpowiedniego uzasadnienia przyjętego stanowiska. Zasadnie zatem stwierdził Sąd I instancji, że to organ, a nie projektant winien był wykazać, dlaczego przesunięcie usytuowania obiektu o 0,5 m w stosunku do zatwierdzonej dokumentacji i uzyskanego pozwolenia na budowę uznał za nieistotne odstępstwo. Wydając decyzję w I instancji organ w ogóle nie dokonał oceny w powyższym zakresie, ograniczając swoje rozważania do stwierdzenia, że inwestycja odpowiada przepisom techniczno – budowlanym. W konsekwencji, nie można było zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 36 a Prawa budowlanego, skoro kwestia ta będzie dopiero przedmiotem oceny organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.