II OSK 650/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 818/14 w sprawie ze skargi E. D. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę E. D. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. E. D. (inwestor) w dniu 25 listopada 2010 r. zgłosiła Staroście Powiatowemu w Łowiczu zamiar wykonania robót budowlanych polegających na wzmocnieniu fundamentów i konstrukcji budynku, wymianie konstrukcji i pokrycia dachu, ociepleniu budynku, wymianie stolarki okiennej i drzwiowej oraz wzmocnieniu stropu. Pismem z dnia 22 stycznia 2011 r. złożyła jako uzupełnienie zgłoszenia załączniki. Na skutek przeprowadzonych w dniu 12 stycznia 2011 r. oględzin organ nadzoru budowlanego ustalił, że inwestor wykonał dwie ściany podłużne (tylną i frontową) na długości 15,60 m i wysokości 11 pustaków MAX. Podczas oględzin murowana była ściana poprzeczna klatki schodowej i szalowane były schody wewnętrzne. Wykonano również cztery nadproża okienne w ścianie frontowej budynku. Przeprowadzona z kolei w dniu 26 stycznia 2011 r. kontrola wykazała, iż wykonano fundamenty, ściany parteru i piętra, ścianę kolankową od strony zachodniej, stropy nad parterem i piętrem, schody w konstrukcji żelbetowej. Z kolei w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 6 kwietnia 2011 r. ustalono, że rozebrano więźbę dachową, ściany piętra, strop na parterem i piętrem oraz ścianę od strony wschodniej (od strony podwórka) i od strony północnej w całości z uwagi na zły stan techniczny, pozostawiono istniejące fundamenty. Od strony zachodniej (granica działki) i południowej wykonano nową ławę żelbetową wewnątrz obrysu starego budynku, zaś od strony wschodniej i północnej na zewnątrz obrysu starego budynku. Istniejącą ścianę w części parteru od strony zachodniej (przy granicy działki) pozostawiono do wysokości stropu nad parterem, natomiast od strony południowej pozostawiono fragment starej ściany w części (rozebrano ok. 50%). Budynek jest w stanie surowym otwartym, bez stolarki okiennej i drzwiowej, podłoży z posadzkami, instalacji wewnętrznych oraz tynków wewnętrznych i zewnętrznych. Zrealizowano dach jednospadowy kryty blachą dachówkową ze spadkiem dachu na teren własnej nieruchomości. Wymiary zewnętrzne budynku to 15,58 m x 6,25 m. Na długości 3 m budynek odsunięty jest od granicy z działką nr ewid. [...] na odległość 25 cm. Oględziny przeprowadzone w dniu 21 lutego 2013 r. potwierdziły, że wykonano fundamenty od strony północnej i wschodniej, ściany przyziemia i piętra oraz poddasza nieużytkowego, strop nad przyziemiem i piętrem, schody, więźbę dachu wraz z pokryciem, rynny i rury spustowe, kominy wentylacyjne, ścianę oddzielenia pożarowego wraz z obróbką blacharską. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łowiczu decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. nakazał E. D. zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z budynkiem usługowo – mieszkalnym na działce nr ewid. [...] przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu odwołania I. B. i M. B.– na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zdaniem organu odwoławczego, zgłoszenie remontu starego, wyeksploatowanego budynku, który w toku prac budowlanych rozebrano w całości i w to miejsce wybudowano nowy obiekt wymaga, przed rozpoczęciem robót budowlanych, uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym wykonanie opisanych w decyzji organu I instancji prac nosi znamiona samowoli budowlanej, do której ma zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy nadal znaczenie ma ocena, czy wykonane roboty objęte były zakresem zgłoszenia, a jeśli tak, to czy organ winien był wnieść sprzeciw wobec zamiaru ich wykonania. Organ winien zatem ustalić, czy inwestorowi można przypisać zamiar świadomego i celowego obejścia prawa, gdyż to pozwali na ustalenie, które przepisy winny znaleźć zastosowanie w sprawie, tj. art. 48 czy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Nadto rozszerzenie czy zawężenie zakresu robót budowlanych nieujętych w zgłoszeniu, obliguje inwestora do dokonania nowego zgłoszenia, obejmującego pełny zakres zamierzonych robót budowlanych, o ile można je wykonywać na podstawie zgłoszenia. Z treści zgłoszenia nie wynika, aby obejmowało ono odbudowę ścian przyziemia i parteru, zatem organ nie miał podstaw do zgłoszenia sprzeciwu, czy wzywania do uzupełnienia zgłoszenia. Nie ma też podstaw do formułowania wniosków organ I instancji o wadliwym przyjęciu przez organ zgłoszenia. Pełnomocnik inwestora wskazał, że roboty budowlane wykonywano również między 22 a 26 stycznia 2011 r., czyli po dokonaniu drugiego zgłoszenia, ale przed upływem trzydziestodniowego terminu. Nie mogło ono też być uznane za uzupełnienie zgłoszenia, ale za nowe zgłoszenie. Organ odwoławczy wskazał również, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nadal nie ustalił zakresu robót wykonanych po dokonaniu pierwszego, ale przed drugim zgłoszeniem oraz robót wykonanych po drugim zgłoszeniu. Tymczasem przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nie znajdzie zastosowania w odniesieniu do robót wykonanych na podstawie zgłoszenia z dnia 25 listopada 2010 r., czyli po dniu 22 grudnia 2010 r. i w dniu 24 stycznia 2011 r., zatem po dniu 23 lutego 2011 r. Tryb postępowania uzależniony jest od tego, czy inwestor był zobligowany do uzyskania pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję złożyła E. D., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie art. 48 i art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego oraz art. 8 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Analizując charakter prawny kontrolowanej decyzji (tzw. decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 K.p.a.) oraz przesłanki jej wydania, Sąd przyznał rację organowi odwoławczemu, który uznał sytuację skarżącej za nie wyjaśnioną należycie. Odwołując się do stanu faktycznego sprawy, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dokonane przez inwestora zgłoszenie odnosiło się do remontu obiektu budowlanego i obejmowało konkretnie wymienione w nim prace. Wobec niezgłoszenia przez organ sprzeciwu skarżąca uprawniona była do realizacji tychże prac budowlanych. Jak słusznie dostrzegł przy tym organ odwoławczy strona nie może dokonywać z własnej inicjatywy uzupełnienia zgłoszenia, tym bardziej po upływie trzydziestodniowego terminu. Z tego też powodu Sąd nie uznał, że skarżąca skutecznie zmodyfikowała treść pierwszego zgłoszenia. Wobec tego w sprawie niezbędnym jest ustalenie zakresu wykonanych prac i ich porównanie z treścią zgłoszenia dokonanego w dniu 25 listopada 2010 r. Wskazując z kolei na definicję remontu z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego i ugruntowane w tym zakresie orzecznictwo, Sąd podkreślił, że remont musi być wykonywany w istniejącym obiekcie budowlanym. Nie są zatem nim roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i budowie nowego, nawet gdy budowa polega na odbudowie obiektu istniejącego z ewentualnym wykorzystaniem materiałów pozostałych po rozbiórce obiektu dotychczasowego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie niezbędnym jest ustalenie – po pierwsze – zakresu robót objętych zgłoszeniem z dnia 25 listopada 2010 r. i robót rzeczywiście zrealizowanych przez skarżącą oraz – po drugie – ocena czy skarżąca realizując prace, które z założenia miały mieć charakter remontu, rzeczywiście takowe wykonała. Zdaniem Sądu obszar tych ustaleń wykraczał poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (art. 136 K.p.a.). Ustosunkowując się do zarzutów skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że z treści art. 48 Prawa budowlanego nie wynika możliwość jego zastosowania tylko w sytuacji przypisania inwestorowi działania w celu ominięcia prawa. Nie jest okolicznością kontestowaną w stanie faktycznym niniejszej sprawy, iż z ekspertyzy technicznej z grudnia 2010 r. i opinii technicznej z kwietnia 2011 r. wynika, że inwestor zastosował najlepsze technicznie rozwiązania, co jednak nie sanuje naruszeń Prawa budowlanego. Wbrew twierdzeniom skarżącej, organ pismem z dnia 8 lutego 2011 r. poinformował ją, jaki jest tryb uzupełniania zgłoszenia (art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego), a nadto wyjaśnił, iż zakres robót objętych uzupełnieniem zgłoszenia wymagałby uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. D., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie, tj. przez nieuwzględnienie skargi mimo tego, że Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył przepisy postępowania administracyjnego i istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji, gdyż w sprawie został już zgromadzony wyczerpujący materiał dowodowy, a przeprowadzenie dodatkowych dowodów na okoliczność zakresu robót jest zbędne dla rozstrzygnięcia sprawy a nadto niemożliwe do przeprowadzenia; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 48 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że w okolicznościach stanu faktycznego przedmiotowej sprawy przepis ten powinien znaleźć zastosowanie oraz przyjęcie, że bez znaczenia w przedmiotowej sprawie pozostają okoliczności związane ze świadomością i zamiarem celowego obejścia prawa przez inwestora, podczas gdy od okoliczności tej zależy czy przepis ten może być zastosowany w przedmiotowej sprawie. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną kasację. Oceniając w przedstawionych w kasacji granicach rozpoznawany środek odwoławczy, jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77§ 1 K.p.a. Podkreślić przede wszystkim trzeba, że podstawową okolicznością przez którą Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd organu odwoławczego o konieczności wydania decyzji kasacyjnej i ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji był brak ustalenia zakresu wykonanych prac budowlanych i ich porównania z treścią dokonanego zgłoszenia. Wbrew twierdzeniom kasacji nie ma przy tym znaczenia, czy zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy był wystarczający, ale to że organ I instancji nie ustalił na jego podstawie stanu faktycznego sprawy. Innym etapem procedowania organu jest bowiem gromadzenie materiału dowodowego, a innym ustalanie na jego podstawie stanu faktycznego sprawy. Brak ten przy tym – co trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji – nie pozwolił na przesądzenie, który tryb doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem winien był wdrożony przez organ nadzoru budowlanego. Jak słusznie podkreślano, jego ustalenie przez organ I instancji ma natomiast o tyle istotne znaczenie, że organ odwoławczy nie może rozstrzygnąć sprawy w oparciu o inny przepis prawa materialnego niż organ I instancji. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni art. 48 Prawa budowlanego. Stwierdzić trzeba, że Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tego przepisu, co już z założenia wyklucza możliwość prowadzenia w tym zakresie kontroli kasacyjnej. Warto również podkreślić, że na obecnym etapie postępowania nie zostało przesądzone, który tryb postępowania i w odniesieniu do których robót budowlanych zostanie wdrożony przez organ nadzoru budowlanego, ponownie prowadzący postępowanie. Jak wskazywał w konkluzji swoich rozważań Sąd pierwszej instancji, wskazując na art. 48 Prawa budowlanego "na obecnym etapie postępowania nie wiadomo, czy taka procedura w sprawie będzie mogła być zainicjowana (...)". Kwestia z kolei obejścia prawa czy świadomości inwestora dotyczyła wyboru trybu legalizacyjnego, a więc również wykraczała poza zakres ww. przepisu. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.