II OSK 645/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie NSA Maria Czapska-Górnikiewicz del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 640/14 w sprawie ze skargi D. G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 8 października 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 640/14 (dalej wyrok z 8 października 2014 r.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę D. G. (dalej skarżąca) na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], znak [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2014 r.) wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok z 8 listopada 2014 r. został wydany w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy: MWINB decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Siedlce (dalej PINB) z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], znak [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2013 r.) umorzył, jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne. Postępowanie to zostało wszczęte na wniosek D. G. i S. G. z dnia 26 kwietnia 2013 r., uzupełniony pismem z dnia 22 maja 2013 r. w sprawie sprawdzenia zgodności wykonania obiektu na działce o nr geod. [...] obręb [...] położonej w [...] przy ul. [...] pod względem przepisów Prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej K.p.a.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej pr. bud.). W trakcie czynności kontrolnych organ I instancji ustalił, że na działce oznaczonej nr geod. [...] nie stwierdzono istnienia obiektu, który został wskazany w załączniku dołączonym do pisma wnioskodawców. Według oświadczenia inwestora na koniec kwietnia 2013 r. został dokonany tylko montaż próbny altany drewnianej, na której wykonanie inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych do organu administracji architektoniczno-budowlanej, tj. Prezydenta Miasta Siedlce w dniu [...] kwietnia 2013 r. Ponadto inwestor oświadczył, że po montażu próbnym altanę drewnianą zdemontowano. W związku z informacją telefoniczną złożoną przez inwestora w dniu 28 maja 2013 r. dotyczącą wykonania rozbiórki wiaty organ powiatowy dokonał w dniu 28 maja 2013 r. czynności kontrolnych sprawdzających, podczas których ustalił, że altana drewniana, na którą inwestor w dniu 22 kwietnia 2013 r. dokonał zgłoszenia do Prezydenta Miasta Siedlce, została wykonana zgodnie z tym zgłoszeniem, a wiata metalowa została zdemontowana. W ocenie MWINB inwestycja jest altaną, w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 pr.bud., której powierzchnia zabudowy nie przekracza 25 m2, w związku z czym jej budowa wymagała dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, w myśl art. 30 ust. 1 pr.bud., na co organ drugiej instancji wskazał już w decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]. Zdaniem organu, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że inwestor zgłosił zamiar budowy altany ogrodowej o wymiarach 5 m x 3 m wykonanej na podłożu z kostki brukowej. W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 16 maja 2013 r. ustalono, że na działce oznaczonej nr geod. [...] nie stwierdzono istnienia altany, która została wskazana na załączniku dołączonym do pisma skarżących. Według oświadczenia inwestora, na koniec kwietnia 2013 r. został dokonany tylko montaż próbny altany drewnianej, na której wykonanie inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych do organu administracji architektoniczno-budowlanej tj. Prezydenta Miasta Siedlce w dniu 22 kwietna 2013 r. Ponadto inwestor oświadczył, że po montażu próbnym altanę drewnianą zdemontowano. Następnie PINB przeprowadził w dniu 11 grudnia 2013 r. czynności kontrolne na terenie nieruchomości przy ul. [...], w trakcie których stwierdził, że altana została usytuowana zgodnie ze zgłoszeniem i służy jako obiekt rekreacyjny. Wymiary, konstrukcja altany drewnianej zostały wykonane zgodnie ze zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych z dnia 22 kwietnia 2013 r. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ wskazał, że fakt zestawienia w art. 29 ust. 1 pkt 2 pr.bud. budynków gospodarczych, wiat i altan nie daje organowi nadzoru budowlanego podstaw do uznania altany za budynek gospodarczy. Zestawienie to świadczy jedynie, że na wybudowanie tych obiektów o powierzchni do 25 m2, konieczne jest zgłoszenie zamiaru ich budowy, jednakże nie przesądza o tożsamości tych obiektów. W ocenie MWINB, inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia, w rozumieniu art. 30 ust. 1 pr.bud. Altana drewniana została wykonana zgodnie ze zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych złożonym do Prezydenta Miasta Siedlce w dniu 22 kwietnia 2013 r., tj. wymiary, konstrukcja oraz jej usytuowanie na działce były zgodne ze głoszenie. MWINB wskazał ponado, że nie ma podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w zakresie badania zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, które w tym przypadku nie mają zastosowania, ponieważ altana drewniana nie jest budynkiem w myśl pr.bud., do którego mają zastosowanie przepisy techniczno-budowlane. MWINB stwierdził ponadto, że umorzenie postępowania było zasadne oraz że wprawdzie postępowanie zostało wszczęte na wniosek D. i S. G., jednakże żądanie wyrażone w piśmie z dnia 26 kwietnia 2013 r., uzupełnione pismem z dnia 22 maja 2013 r. nie zostało sprecyzowane w sposób umożliwiający odniesienie się do niego w sentencji decyzji, stąd postępowanie należało umorzyć. Skargę na decyzję MWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła D. G., która wniosła o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Uzasadniając wyrok, WSA podzielił stanowisko zajęte przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji podzielił pogląd, że dokonana inwestycja jest altaną, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 pr.bud., której powierzchnia zabudowy nie przekracza 25 m2,, w związku z czym jej budowa wymagała dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, w myśl art. 30 ust. 1 pr.bud. Inwestor zgłosił zamiar budowy altany ogrodowej o wymiarach 5 m x 3 m wykonanej na podłożu z kostki brukowej, altana została usytuowana zgodnie ze zgłoszeniem i służy jako obiekt rekreacyjny, wymiary, konstrukcja altany drewnianej zostały wykonane zgodnie ze zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych z dnia 22 kwietnia 2013 r. Sąd wskazał ponadto przepisy techniczno-budowlane nie mają zastosowania do altany drewnianej, ponieważ nie jest ona budynkiem, w myśl przepisów pr.bud., do którego mają zastosowanie przepisy techniczno-budowlane - rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2010 r. Nr 239, poz. 1597 ze zm., dalej rozporządzenie z 2002 r.). Zdaniem WSA, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Skarga kasacyjna została wniesiona pismem z 16 grudnia 2014 r. przez D. G., reprezentowaną przez radcę prawnego, która zaskarżyła wyrok z 8 października 2014 r. w całości zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez: a) zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 2, a w konsekwencji też art. 30 ust. 1 pkt 1 oraz art. 49b pr.bud. w sytuacji, w której nie zostało ustalone czy nie istniała podstawa prawna do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, co było następstwem błędnego ustalenia przez organy stanu faktycznego w sprawie, związanego z brakiem ustaleń dotyczących liczby obiektów wskazanych w art. 29 ust. 1 pkt 2 pr.bud. Skarżąca w szczególności wskazała na niezbadanie czy liczba obiektów na działce nie przekraczała dwóch na każde 500 m2, oraz niewskazanie powierzchni działek o nr ewid. [...] i [...] obręb [...], przez co mogło dojść do samowoli budowlanej pomimo legitymowania się niezakwestionowanym zgłoszeniem, b) obrazę art. 28 ust. 1 pr.bud. przez sankcjonowanie rozpoczęcia robót budowlanych bez wymaganego prawem zgłoszenia/pozwolenia "montaż próbny altany", które to okoliczności , zdaniem skarżącej, miały znaczenie dla sprawy, c) obrazę art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.), poprzez sankcjonowanie zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie wiaty, pomimo braku decyzji o warunkach zabudowy, w związku z brakiem dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które to okoliczności podnoszone były przez skarżącą jako mające istotne znaczenie dla sprawy, 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 77 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o niepełny materiał dowodowy, w związku z nieustaleniem przez organy stanu faktycznego w sprawie, w tym brakiem ustaleń dotyczących liczby obiektów wskazanych w art. 29 ust. 1 pkt 2, w szczególności czy liczba obiektów na działce nie przekraczała dwóch na każde 500 m2, powierzchni działki, pomimo wskazywania przez skarżącą ich przekroczenia na działkach nr [...] i [...] obręb [...], przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a., b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a., poprzez sankcjonowanie umorzenia postępowania w związku z uznaniem jego bezprzedmiotowości w sytuacji, gdy nie doszło do braku któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na skargę kasacyjną z 26 stycznia 2015 r. uczestnik postępowania A. N. reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotnej stawki minimalnej z uwagi na wkład pracy pełnomocnika potrzebny do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. Pismem z 16 stycznia 2015 r., nr [...], o oddalenie skargi kasacyjnej wniósł MWINB. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Dokonując kontroli instancyjnej wyroku sądu I instancji z dnia [...] października 2014 r., Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej następuje w granicach skargi kasacyjnej, przy uwzględnieniu z urzędu przesłanek nieważności postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zarzuty kasacyjne sformułowane zostały w oparciu o obie podstawy, o których stanowi art. 174 p.p.s.a. Wszystkie one okazały się jednak nieuzasadnione. Okolicznością nie budzącą wątpliwości w niniejszej sprawie było ustalenie dokonane przez organy obu instancji, następnie zaakceptowane przez sąd I instancji, że na działce nr [...], obręb [...], nie stwierdzono istnienia obiektu wskazanego na załączniku dołączonym do pisma skarżącej. Drewniana altana, na której wykonanie inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w dniu 22 kwietnia 2013 r. została wykonana zgodnie z tym zgłoszeniem, a następnie dokonano rozbiórki metalowej wiaty. Z przedstawionych względów sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły zasługiwać na uwzględnienie. Dokonanie w prawidłowy sposób zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, a następnie realizacja tego zgłoszenia spowodowało zakończenie sprawy będącej jego przedmiotem. Kwestia dotycząca wymagań o których stanowi art. 29 ust. 1 pkt 2 pr.bud., w tym ustalenie liczby obiektów, określonych w tym przepisie na powierzchni 500 m2, działki, była przedmiotem analizy w ramach tego szczególnego rodzaju postępowania administracyjnego. Poza tym, zważywszy na to, że posadowiona na nieruchomości należącej do inwestorów drewniana altana nie jest budynkiem w rozumieniu przepisów pr.bud., nie istniała podstawa prawna do prowadzenia przez organy administracji postępowania w zakresie badania zgodności altany z przepisami techniczno-budowlanymi. Stosownie do przywołanego w skardze kasacyjnej art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. W niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność wydania tej decyzji, ponieważ dla posadowenia wiaty nie było potrzebne uzyskanie pozwolenia na budowę (zob. art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Dokonanie wyżej przedstawionych ustaleń faktycznych upoważniało organ administracji do wydania decyzji na podstawie art. 105 § 1 p.p.s.a. Dalsze kontynuowanie prowadzonego postępowania pozostawało bezprzedmiotowe. Oznacza to, że, brak stwierdzenia naruszeń przepisów pr.bud. uniemożliwiał wręcz kontynuowanie postępowania przez organy nadzoru budowlanego. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze konieczność badania na każdym etapie prowadzonego postępowania czy skarga kasacyjna została wniesiona przez stronę (uchwała NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005/4/62). Odnosząc się do sformułowanych w tym względzie wątpliwości w odpowiedzi na skargę kasacyjną z 26 stycznia 2015 r., stwierdzić należy, że nie były one uprawnione. Skarżąca miała interes prawny do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, ponieważ została ona zaliczona przez organy nadzoru budowlanego do stron prowadzonego postępowania administracyjnego. Skarżąca kasacyjnie była tym podmiotem, który zainicjował to postępowanie, co zostało wprost podkreślone w rozstrzygnięciu decyzji z [...] grudnia 2013 r. Z opisanych względów Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając wywód prawny przedstawiony przez sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o wniosku uczestnika o zasądzenie kosztów postępowania, bowiem stosownie do art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepisy szczególne art. 200, 203 i 204 p.p.s.a., regulujące zwrot kosztów postępowania nie uprawniają uczestników postępowania sądowoadministracyjnego, którzy nie byli skarżącymi lub skarżącymi kasacyjnie, do żądania zwrotu kosztów postępowania.