II SA/Po 364/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi R. K. i T. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. , nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim"), po rozpatrzeniu zażalenia R. K. i T. K., uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] lutego 2021 r., [...], którym odmówiono wnoszącym zażalenie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie uproszczonego postępowania legalizacyjnego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w R. , gmina K.. Jednocześnie organ odwoławczy przekazał organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powyższe postanowienia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. R. K. i T. K. złożyli wniosek o przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego co do "samowoli budowlanej w R., gminie K., działka nr [...]" (k. 12 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. R. K. i T. K. uzupełnili powyższy wniosek wnosząc także o "załatwienie wszystkich spraw związanych z budynkiem od początku i legalizację mediów budynku" (k. 11 akt administracyjnych). Wniosek o przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego budynku mieszkalnego dotyczył postępowania administracyjnego, które toczyło się przed Inspektorem Powiatowym w sprawie budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę lewego segmentu jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce [...] położonej przy ul. [...] w R., gmina K.. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., [...], Powiatowy Inspektor nakazał B. K. rozbiórkę samowolnie wzniesionego lewego segmentu przedmiotowego budynku mieszkalnego. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., [...], Inspektor Wojewódzki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia [...] lutego 2013 r., II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę B. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora (orzeczenia.nsa.gov.pl). Przywołany wyrok jest prawomocny. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r., [...], Powiatowy Inspektor odmówił R. K. i T. K. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie uproszczonego postępowania legalizacyjnego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce [...] położonej przy ul. [...] w R., gmina K. (k. 14–15 akt administracyjnych). W uzasadnieniu wskazał, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania, gdyż w sprawie budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku została już wydana decyzja z dnia [...] lutego 2012 r., [...], kończąca postępowanie (wskazana wyżej – uw. Sądu). Wyjaśnił, że zgodnie z art. 61a § 1 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a."), gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez inne uzasadnione przyczyny należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w sprawie zapadło już rozstrzygnięcie. Ponadto Inspektor Powiatowy zaznaczył, że zgodnie z art. 32 ustawy z dnia [...] lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 471 z późn. zm.) nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki. Wobec powyższego organ uznał, że postępowanie w sprawie przedmiotowego budynku zostało ostatecznie i prawomocnie zakończone. Odnosząc się natomiast do wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r., który organ zakwalifikował jako wniosek o legalizację przyłącza elektroenergetycznego i wodociągowego do przedmiotowego budynku, Powiatowy Inspektor podkreślił, że zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, dalej "P.b.") przez urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne. Przywołany wcześniej art. 32 u.z.P.b. zakresem swojego normowania obejmuje także obiekty budowlane. Zatem nie jest możliwe wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego dla przyłącza elektroenergetycznego i wodociągowego do przedmiotowego budynku. Pismem z dnia [...] marca 2021 r. R. K. i T. K. wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie (k. 5 akt administracyjnych). Wskazali, że od wielu lat starają się zalegalizować samowolę budowlaną na działce [...]. Podkreślili, że budynek jest zgodny ze sztuką budowlaną, w szczególności nie narusza przepisów Prawa budowlanego oraz ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.). Ponadto T. K. zaznaczył, że ze względu na swój stan zdrowia nie może dłużej prowadzić sporu o legalizację jego domu, jak również – jako rencista – nie może uiścić grzywny za samowolę budowlaną. Podkreślono również, że grzywna uległa już przedawnieniu. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...], Wojewódzki Inspektor uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (k. 26–27 akt administracyjnych). Wojewódzki Inspektor podkreślił, że treść wniosku R. K. i T. K. z dnia [...] grudnia 2020 r. oraz [...] stycznia 2021 r. była ogólnikowa. Natomiast Powiatowy Inspektor przyjął, że żądanie to obejmowało: 1) wszczęcia "uproszczonego postępowania legalizacyjnego budynku mieszkalnego - połowa bliźniaka - na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. [...] w R." oraz 2) "przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego przyłącza elektroenergetycznego i wodociągowego do budynku mieszkalnego (połowa bliźniaka) na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. [...] w R. gmina K.". Wojewódzki Inspektor zaznaczył, że określenie treści żądania wniesionego przez stronę nie może być dokonywane samodzielnie przez organ, gdyż mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. Powyższe jest szczególnie istotne z uwagi na fakt, że w odniesieniu do działki [...] położonej przy ul. [...] w R., w gminie K., było prowadzonych wiele różnych postępowań administracyjnych w sprawach samowoli budowlanej. Ponadto wskazał, że ustawodawca definiując pojęcie "urządzenia budowlanego" (art. 3 pkt 9 P.b.) zawarł w nim – obok urządzeń instalacyjnych – również przyłącza, jednak by móc twierdzić, że przyłącza są także objęte nakazem rozbiórki budynku, fakt ten musiałby wynikać jednoznacznie z treści egzekwowanej decyzji administracyjnej. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Inspektor działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że organ pierwszej instancji powinien ustalić, jaka jest rzeczywista treść żądania zawartego przez R. K. i T. K. w podaniach z dniach [...] grudnia 2020 r. i z dnia [...] stycznia 2021 r. (tzn. czego konkretnie dotyczy żądanie zawarte w tych podaniach). Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. R. K. i T. K. wnieśli skargę na powyższe postanowienie (k. 3 akt sądowych). W piśmie wskazali, że żądanie obejmowało "wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego budynku mieszkalnego – lewa część – na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w R., gmina K. oraz przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego przyłącza elektroenergetycznego, wodociągowego i gazowego do budynku mieszkalnego (lewa część) na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w R., gmina K.". W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko (k. 14 akt sądowych). Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. skargę uzupełniła pełnomocnik T. K. radca prawny A. J. (ustanowiona z urzędu na zasadzie prawa pomocy). Wskazała, że naruszono w sprawie art. 138 § 2 K.p.a. W jej ocenie Inspektor Wojewódzki powinien był uchylić zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji i wydać merytoryczne rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy podkreślić, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie kasacyjne Inspektora Wojewódzkiego, a więc rozstrzygniecie, którym organ uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Innymi słowy, postanowienie objęte skargą ma charakter proceduralny i cechuje się tym, że otwiera możliwość rozpatrzenia na nowo żądań T. K. i R. K. zawartych w pismach z dnia [...] grudnia 2020 r. oraz z dnia [...] stycznia 2021 r. Sąd wskazując na powyższe chciałby zaakcentować, że zaskarżone postanowienie uwzględniło zażalenie skarżących, a w każdym razie w ujęciu proceduralnym nie jest dla nich niekorzystne ani nie zamknęło im możliwości dochodzenia praw. Otworzyło ono wręcz perspektywę dla dalszego procedowania. Inspektor Wojewódzki uchylił postanowienie Inspektora Powiatowego wyjaśniając, że skoncentrowano się w nim na budynku mieszkalnym, jako przedmiocie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, gdy tymczasem w żądaniach skarżących wskazywano ogólnie na "samowole budowlane" na działce [...], jak i też wspomniano o woli legalizacji "mediów" do budynku. W ocenie Sądu postanowienie Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...] jest trafne. Należy zaznaczyć, że w procedurze administracyjnej – mimo, że nie wyrażono tego wprost w przepisach – organy obowiązane są czuwać nad tym, aby podejmowane czynności formalne były precyzyjne i wzajemnie skorelowane z czynnościami stron. Wymóg taki wywieść można z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), przepisów regulujących działanie na podstawie żądania stron (art. 61 i nast. K.p.a.), czy pośrednio z zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 K.p.a.). Zwłaszcza uświadomienie sobie istnienia przyszłościowo trwałych skutków prawnych procedury administracyjnej nakazuje zachować w trakcie biegu tej procedury szczególną ostrożność na to, aby w wyniku postępowania nie doszło do wypaczenia tego, czego zainteresowane strony w istocie żądały. Inspektor Wojewódzki prawidłowo dostrzegł, że porównanie treści żądań skarżących z treścią odmownego postanowienia Inspektora Powiatowego z dnia [...] lutego 2021 r., [...] nasuwa wątpliwości. Skoro postanowieniem tym odmówiono wszczęcia skarżącym uproszczonego postępowania legalizacyjnego – a więc odmówiono praw do określonej procedury prawnej – to obowiązkiem organu pierwszej instancji było zadbać o to, aby właściwie sprecyzować przedmiot żądania. Nawiązując do uwag zawartych w poprzednich akapitach Sąd jeszcze raz podkreśla, że skoro nie korespondowały ze sobą żądania stron (nie były wystarczająco precyzyjne) z wydanym rozstrzygnięciem, to postępowanie należało powtórzyć i je uzupełnić. Zarazem wydane rozstrzygnięcie kasacyjne w najmniejszym stopniu nie uszczupla praw proceduralnych i materialnych T. K. i R. K.. Powoduje ono jedynie, że ich wnioski będą badane ponownie. Warto także odnotować, że w skardze skarżący poniekąd potwierdzili, iż administracyjne badanie ich żądań powinno zostać powtórzone. Doprecyzowali bowiem, że ich żądanie obejmowało "wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego budynku mieszkalnego – lewa część – na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w R., gmina K. oraz przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego przyłącza elektroenergetycznego, wodociągowego i gazowego do budynku mieszkalnego (lewa część) na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w R., gmina K.". Skoro więc ich wnioski mają taką treść, to tym bardziej należy oczekiwać, że odniesie się do nich – jako takich właśnie – organ pierwszej instancji. Gdy chodzi natomiast w wysunięty w piśmie pełnomocnika T. K. zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., to Sąd zaznacza, że Inspektor Wojewódzki miał podstawy, aby zastosować ten przepis. Decyzję kasacyjną wydaje się, gdy "decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W tym miejscu należałoby jednak zaznaczyć, że w niniejszej sprawie przesłanka ta jest stosowana odpowiednio – stosownie do art. 144 K.p.a. Nie mamy bowiem do czynienia z odwołaniem od merytorycznej decyzji (gdzie z natury rzeczy opcją konieczną do rozważania jest zastąpienie jej inną merytoryczną decyzją organu drugiej instancji – art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), ale z zażaleniem od postanowienia i to postanowienia o charakterze proceduralnym. Sąd chciałby podkreślić, że w przypadku stwierdzenia proceduralnych wad postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (takiego jak wydane w niniejszej sprawie), organ drugiej instancji stosując odpowiednio art. 138 K.p.a. (art. 144 K.p.a.) w zasadzie nie może sięgnąć po kompetencję reformatoryjno-merytoryczną. Trzeba bowiem uświadomić sobie, że organ rozpatrujący zażalenie od rozstrzygnięcia proceduralnego nie załatwia sprawy w całokształcie (jak w przypadku odwołania) i nie może "przejąć" w całokształcie ani sprawy, ani jej wycinka, i w tym sensie orzec reformatoryjnie. Postanowienie, takie jak odmowa wszczęcia postępowania, jeżeli jest wadliwe, może być tylko uchylone, a sprawa może i musi być kontynuowana przez organ pierwszej instancji. Jest zwłaszcza nie do pomyślenia, aby organ drugiej instancji, rozpatrujący zażalenie uchylił odmowę wszczęcia postępowania i zarazem rozpatrzył sprawę. Byłoby to działanie prowadzące do ominięcia merytorycznej instancji administracyjnej i jawnie wypaczające regulacje o właściwości instancyjnej. Podsumowując powyższe Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...] nie narusza prawa, a wywiedziona przez T. K. i R. K. skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd orzekł wobec tego o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."). Końcowo Sąd wskazuje skarżącym, że wyjaśnienia, takie jak zawarli w skardze (doprecyzowujące ich żądania przeprowadzenia uproszczonych procedur legalizacyjnych), powinni oni przesłać Inspektorowi Powiatowemu. Ich wnioski – w sposób precyzyjny sformułowane – powinny być rozpatrzone przez organ pierwszej instancji, który wyda stosowne rozstrzygnięcie (bądź rozstrzygnięcia). Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym stosownie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu (zawarty w piśmie procesowym radcy prawnego A. J. z dnia [...] sierpnia 2021 r. – k. 39 akt sądowych) rozstrzygnie referendarz sądowy w odrębnym postanowieniu (zob. art. 258–261 P.p.s.a., zwłaszcza art. 258 § 2 pkt 8 P.p.s.a.).