II GSK 323/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.) Sędziowie: del. WSA Magdalena Bosakirska NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 9 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. H.-W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Ke 489/07 w sprawie ze skargi M. H.-W. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę M. H.-W. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006. Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że skarżąca w dniu 12 maja 2006 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w K. złożyła wniosek o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za rok 2006 (tzw. płatności bezpośrednie), w którym zadeklarowała jedną działkę rolną oznaczoną literą A o powierzchni 10,43 ha położoną w obrębie B., w gminie M. W dniu 7 lipca 2006 r. złożyła drugi formularz wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich za ten sam rok, w którym zadeklarowała trzy działki rolne o literach od A do C o łącznej powierzchni 47,79 ha położone w obrębie S. N., w gminie K. W sekcji I formularza jako cel złożenia tego wniosku zaznaczono pole "wniosek". Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. przyznał wnioskodawczyni płatność w łącznej wysokości [...] zł do powierzchni 10,43 ha. Organ odwoławczy stwierdził jej nieważność z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie deklaracji strony z dnia 7 lipca 2006 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego ponownie wydał decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. przyznającą skarżącej dofinansowanie w tej samej wysokości do tej samej powierzchni działki. Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał ją w mocy, wskazując na sprzeczność pomiędzy twierdzeniem zawartym w odwołaniu skarżącej, że dokument z dnia 7 lipca 2006 r. jest poprawką do pojedynczego wniosku, a jej wyjaśnieniem z dnia 15 marca 2007 r., z którego wynika, że wspomniany dokument nie jest zmianą wniosku, lecz drugim wnioskiem o przyznanie dofinansowania za rok 2006. Późniejsze stwierdzenie skarżącej potwierdza zaznaczone w sekcji pierwszej formularza wniosku pole wskazujące na cel złożenia tego dokumentu. Niezależnie jednak od charakteru formularza z dnia 7 lipca 2006 r., czy jest to nowy wniosek, czy poprawka do poprzedniego pojedynczego wniosku, organ z żadnym z tych przypadków nie mógł przyznać płatności do działek zadeklarowanych w późniejszym dokumencie. W przypadku uznania go jako drugi wniosek, uwzględnienie działek rolnych w nim zadeklarowanych stanowiłoby naruszenie art. 11 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U.UE.L.04.141.18), zgodnie z którym rolnik ubiegający się o przyznanie dofinansowania może złożyć tylko jeden pojedynczy wniosek na rok. Natomiast w przypadku uznania tego formularza jako poprawki do pojedynczego wniosku, czyli jako jego zmiany, uwzględnienie działek rolnych w nim zadeklarowanych byłoby sprzeczne z art. 15 ust. 2 tego rozporządzenia, który stanowi, że poprawki, w tym dodanie nowych działek rolnych można zadeklarować właściwym władzom najpóźniej do 31 maja. Ostatecznie organ podkreślił, że skoro formularz ten zawiera trzy działki rolne niezgłoszone do płatności w dniu 12 maja 2006 r., to należy go uznać za kolejny dokument stanowiący uzupełnienie wniosku pierwszego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę wnioskodawczyni na tę decyzję, uznając, że odpowiada ona prawu. W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na zgodne stanowisko stron o charakterze formularza z dnia 7 lipca 2006 r. jako poprawki do pojedynczego wniosku, spór dotyczył prawidłowego ustalenia terminu do składania takich poprawek do wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich i w konsekwencji stwierdzenia, czy skarżąca takie poprawki złożyła w terminie. Spór ten powstał w wyniku wydania przez Komisję (WE) rozporządzenia z dnia 3 sierpnia 2006 r. Nr 1187/2006 ustanawiającego odstępstwo od rozporządzenia (WE) Nr 796/2004 w odniesieniu do zastosowania jego art. 21 w niektórych państwach członkowskich (Dz.U.UE.L.06.214.14). Zgodnie z regulacjami zawartymi w rozporządzeniu Nr 796/2004 rolnik ubiegający się o dofinansowanie może złożyć tylko jeden pojedynczy wniosek na rok, w terminie ustalonym przez Państwo Członkowskie, nie później jednak niż do 15 maja. Po wygaśnięciu limitu czasu na złożenie pojedynczego wniosku poszczególne działki rolne wraz z ewentualnie towarzyszącymi im uprawnieniami do płatności, niezadeklarowane pierwotnie, mogą być dodane do pojedynczego wniosku pod warunkiem przestrzegania wymogów w ramach stosownych programów pomocowych. Poprawki te, co do zasady, mają być pisemnie zadeklarowane właściwym organom najpóźniej do 31 maja danego roku. W myśl art. 21 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poza przypadkami działania siły wyższej i wyjątkowymi sytuacjami wymienionymi w art. 72, złożenie wniosku pomocowego po 15 maja będzie prowadziło do zmniejszenia o 1% na każdy dzień roboczy kwoty płatności, do której rolnik byłby uprawniony, gdyby ten wniosek złożył w terminie. Jeżeli opóźnienie wyniesie ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek nie zostanie przyjęty. Zgłoszenie poprawki po 31 maja również spowoduje zmniejszenie o 1% na każdy dzień roboczy kwoty płatności odnoszącej się do faktycznego wykorzystania rozpatrywanych działek rolnych, zaś poprawki takie będą uwzględniane, jeżeli zostaną dokonane przed ostatecznym terminem złożenia pojedynczego wniosku. Art. 1 rozporządzenia Nr 1187/2006, które weszło w życie 4 sierpnia 2006 r., wprowadził odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 21 ust. 1 rozporządzenia 796/2004, stwierdzając, że zmniejszenia o 1% za każdy dzień roboczy i nieprzyjmowanie wniosków, o których mowa w tym artykule, nie stosuje się w odniesieniu do pojedynczych wniosków złożonych za 2006 r. do dnia 15 czerwca 2006 r. Zdaniem Sądu, z powyższych przepisów wynika, że uwzględnienie wniosku możliwe jest jedynie w przypadku jego złożenia do dnia 15 maja bądź w ciągu kolejnych 25 dni kalendarzowych, tj. do dnia 9 czerwca 2006 r. Ten sam termin dotyczy również możliwości złożenia poprawek do wniosku. Sankcja w postaci zmniejszenia płatności o 1% za każdy dzień roboczy ma zastosowanie w przypadku złożenia wniosku po 15 maja (lecz maksymalnie do 9 czerwca 2006 r., ponieważ do tej daty wniosek w ogóle może zostać przyjęty), jak również poprawek do wniosku złożonych po 31 maja (także maksymalnie do 9 czerwca). Natomiast rozporządzenie Nr 1187/2006 wyłącza wspomniane w tym rozporządzeniu sankcje, ale tylko w stosunku do wniosków złożonych najpóźniej do 15 czerwca 2006 r., a nie poprawek. Niesłuszny jest również zarzut skarżącej o naruszeniu art. 9 k.p.a. poprzez zastosowanie przepisów wykonawczych, niepublikowanych w dostępnym dzienniku ustaw i sprawiających trudności w interpretacji z uwagi na fakt, że od dnia wejścia Polski do Wspólnoty Europejskiej na terytorium kraju obowiązuje prawo wspólnotowe z całym jego dotychczasowym dorobkiem, a rozporządzenia wspólnotowe mają zasięg ogólny i są bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Proces tworzenia rozporządzenia zamyka opublikowanie go w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, który dostępny jest nieodpłatnie w polskiej wersji językowej do wglądu w Regionalnych Centrach Informacji Europejskiej. Tym samym, Sąd uznał rozstrzygnięcie organów za prawidłowe co do zasady, chociaż ustalona przez nie ostateczna data składania poprawek na dzień 31 maja była błędna, ponieważ, jak to wyżej wskazano, ostatecznym terminem ich składania, którego przekroczenie skutkowało ich nieuwzględnienie, był dzień 9 czerwca. Uchybienie to nie miało jednak istotnego znaczenia dla sprawy z uwagi na fakt złożenia takiej poprawki przez skarżąca w dniu 7 lipca 2006 r. M. H.-W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie następujących przepisów: - postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie zarzutu naruszenia przez organy administracyjne art. 9 k.p.a. i zaniechaniu udzielenia informacji o zasadach dotyczących składania wniosków o dopłaty bezpośrednie za 2006 r., w sytuacji gdy termin ich składania upływał najpóźniej 10 lipca 2006 r., a przepisy rozporządzenia Nr 1187/2006 regulujące ten termin zostały przyjęte i opublikowane dopiero w dniu 3 sierpnia 2006 r., zatem wcześniej uprawniona nie miała możliwości zapoznania się z tym aktem prawnym; - prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 i 2 rozporządzenia Nr 796/2004 oraz art. 1 rozporządzenia Nr 1187/2006 przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że zgłoszenie poprawek do wniosku możliwe było jedynie do 15 maja 2006 r. lub w ciągu kolejnych 25 dni kalendarzowych, tj. do 9 czerwca, podczas gdy były to odpowiednio terminy 15 czerwca i 10 lipca 2006 r. W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach lub ewentualnie o rozpoznanie w trybie art. 188 p.p.s.a. skargi na decyzję administracyjną i uchylenie tej decyzji zgodnie z żądaniem zawartym w tej skardze oraz o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła argumenty zawarte w skardze do Sądu I instancji i podkreśliła, że wniosek uzupełniający (poprawkowy) złożyła w czasie obowiązywania jeszcze limitu czasowego do składania takich wniosków, co jest jej zdaniem zagadnieniem w sprawie niespornym i potwierdzonym licznymi decyzjami ARiMR. Termin podstawowy w roku 2006 został, zgodnie z rozporządzeniem Nr 1187/2006, przesunięty z dnia 15 maja 2006 r. na 15 czerwca 2006 r. Natomiast termin do zgłoszenia poprawek, które zgodnie z art. 15 ust. 1 rozporządzenia 796/2004 można było składać dopiero po upływie terminu do złożenia wniosku pojedynczego, rozpoczynał bieg dopiero od 16 czerwca. Nie do przyjęcia jest więc taka wykładnia rozporządzeń wspólnotowych dokonana przez Sąd I instancji, w myśl której termin do zgłoszenia poprawek rozpoczynał się w dniu 15 czerwca, a kończył w dniu 9 czerwca lub nawet w dniu 31 maja, tak jak to ustaliły organy administracji. Dzień 31 maja, o którym mowa w art. 15 ust. 2 rozporządzenia Nr 796/2004, dotyczył tylko poprawek do pojedynczego wniosku ale tylko w sytuacji, gdy w danym roku kalendarzowym limit czasowy na złożenie pojedynczego wniosku nie został przedłużony. Natomiast w stosunku do wniosku skarżącej z dnia 7 lipca 2006 r. należało zastosować art. 21 ust. 2 rozporządzenia 796/2004, ponieważ termin do jego złożenia upływał w dniu 10 lipca 2006 r., tj. 25 dni kalendarzowych od wyznaczonego na dzień 15 czerwca limitu czasowego na złożenie wniosku pojedynczego. Ponadto organy administracji podjęły w 2006 r. akcję informacyjną dotyczącą przesunięcia terminu do składania wniosków o dopłaty za ten rok i przyjęły wniosek poprawkowy skarżącej, a co wymaga podkreślenia, praktyka organów była taka, że wnioski nieuzasadnione (a więc w tym i po terminie) nie były w ogóle przyjmowane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wynikające z art. 183 p.p.s.a. związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, z wyjątkiem branej z urzędu pod rozwagę nieważności postępowania, wyznacza kierunek i zakres badania zaskarżonego wyroku. Z braku wystąpienia w tej sprawie przesłanek nieważności postępowania, ocena legalności zaskarżonego wyroku została dokonana w nawiązaniu do zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia w tym wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. powiązany z niewykonaniem przez organy administracji publicznej ciążącego na nich z mocy art. 9 k.p.a. obowiązku poinformowania strony postępowania administracyjnego o planowanych zmianach terminów składania wniosków o dopłaty bezpośrednie za 2006 r. Rozporządzenie Nr 1187/2006 dotyczyło odstępstwa od art. 21 ust. 1 rozporządzenia Nr 796/2004 polegającego na niestosowaniu zmniejszenia o 1% za każdy dzień roboczy kwoty płatności do pojedynczych wniosków i nieprzyjmowania takich wniosków złożonych do dnia 15 czerwca 2006 r. Z niżej omówionych powodów te zmiany prawa unijnego nie miały żadnego wpływu na konsekwencje złożenia w dniu 7 lipca 2006 r. poprawek do wniosku pomocowego skarżącej z dnia 12 maja 2006 r. W nawiązaniu do sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego konieczne jest przypomnienie przepisów zawartych w obu rozporządzeniach dotyczących sposobu określenia terminów zgłaszania poprawek do wniosków pomocowych. Otóż przepisy rozporządzenia Nr 796/2004 zawierały następujące unormowania: poprawka do wniosku za każdy rok musiała być zgłoszona do dnia 31 maja (art. 15 ust. 2), w razie jej zgłoszenia do 9 czerwca, kwotę płatności zmniejszano o 1% za każdy dzień roboczy, a jakiekolwiek dalsze opóźnienie powodowało nieprzyjęcie poprawki i nieuwzględnienie określonego nią roszczenia (art. 21 ust. 2 w związku z akapitem trzecim art. 21 ust. 1). Końcowy termin zgłoszenia poprawki nie został więc określony samodzielnie, lecz w powiązaniu z ostatecznym terminem złożenia wniosku pomocowego, w którym jeszcze był on przyjmowany, ale z uwzględnieniem powyższego mechanizmu zmniejszania płatności. Sposób liczenia ostatecznego terminu złożenia wniosku był następujący: do 15 maja płatność była naliczana w pełnej wysokości (art. 11 ust. 2), od 16 maja rozpoczynał bieg maksymalny okres 25 dni, w którym wniosek był rozliczany ze zmniejszeniem płatności o 1% za każdy dzień roboczy opóźnienia. Okres ten kończył się 9 czerwca, a dalsze opóźnienie powodowało nieprzyjęcie wniosku (art. 21 ust. 1 akapit trzeci). Poprawka do wniosku pomocowego zgłoszona po 9 czerwca w każdym roku nie była już przyjmowana. Nie ma zatem wątpliwości, że złożona przez skarżącą 7 lipca 2006 r. poprawka była spóźniona i w świetle omówionych unormowań nie została przyjęta przy naliczaniu kwoty płatności za 2006 r. W zaskarżonym wyroku WSA przyjął, że dotyczące Polski zmiany wprowadzone rozporządzeniem Nr 1187/2006, zawierające odstępstwo od przepisów art. 21 ust. 1 rozporządzenia Nr 796/2004, miały zastosowanie jedynie do wniosków pomocowych. Zgodnie z nimi wnioski złożone do dnia 15 czerwca 2006 r. były jeszcze przyjmowane, w dodatku − bez zmniejszenia kwoty płatności o 1% za każdy roboczy dzień opóźnienia. Przy takim rozumieniu dokonanych zmian pozostał jako nadal obowiązujący dla zgłoszenia poprawki termin 9 czerwca 2006 r., po którego upływie nie była ona przyjmowana. W rozporządzeniu Nr 1187/2006 posłużono się konstrukcją mającą charakter zmiany zakresowej stanu prawnego. Ta zmiana odnosiła się wyłącznie do składania i rozpoznawania (bez zmniejszania kwoty płatności) wniosku pomocowego w 2006 r., bez wzruszania za inne lata omówionej regulacji przyjętej w rozporządzeniu Nr 796/2004, także w jego art. 21 ust. 1. Może tu powstać wątpliwość, czy zakresowa zmiana art. 21 ust. 1 objęła również poprawkę do wniosku pomocowego za 2006 r. w ramach omówionego już odesłania krańcowego terminu jej wnoszenia do unormowania dotyczącego złożenia wniosku. Istnienie takiego związku wykazuje skarżąca, ale na podstawie błędnych przesłanek i rezultatów ich zastosowania. Pamiętać bowiem trzeba, że poprawki uwzględnia się "jeżeli zostaną dokonane przed ostatecznym terminem złożenia pojedynczego wniosku, jak określono w trzecim akapicie ust. 1" (art. 21 ust. 2 akapit drugi), natomiast po zmianie dokonanej rozporządzeniem Nr 1187/2006 ostatecznym terminem w art. 21 ust. 1 akapicie trzecim stał się dzień 15 czerwca 2006 r. Nawet w efekcie zastosowania alternatywnej wykładni stanu prawnego, jaki powstał po wejściu w życie rozporządzenia Nr 1187/2006, poprawka do wniosku pomocowego złożona po dniu 9 lub 15 czerwca 2006 r. nie mogła być już przyjęta do rozliczenia płatności za ten rok. Tak właśnie została potraktowana poprawka do wniosku złożona w dniu 7 lipca 2006 r. Nie jest więc trafny ukazywany przez skarżącą w postępowaniu administracyjnym i sądowym sposób określenia ostatecznego terminu wniesienia poprawki do wniosku na dzień 10 lipca 2006 r. − przez dodatkowe wydłużenie o 25 dni kalendarzowych ustalonego rozporządzeniem Nr 1187/2006 ostatecznego terminu składania wniosku pomocowego do dnia 15 czerwca 2006 r. Z powyższych względów skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.