I OSK 4197/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 481/17 o odrzuceniu skargi J. K. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjum do nowego ustroju szkolnego postanawia oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 20 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę J. K. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjum do nowego ustroju szkolnego. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, Rada Gminy B. w dniu [...] lutego 2017 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) oraz art. 206 ust. 1-4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 60) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjum do nowego ustroju szkolnego. Skarżący wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wniósł skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 206 ust. 1 – 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. W piśmie z dnia 8 czerwca 2018 r. skarżący na wezwanie Sądu wyjaśnił, że jest członkiem Rady Gminy i związku z tym ciąży na nim obowiązek dbania nie tylko o interes własny, lecz przede wszystkim społeczności, która go wybrała. Odrzucając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny poddał analizie przesłankę "interesu prawnego" z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., na podstawie której została w sprawie wywiedziona skarga, uznając, że przywołana w skardze i piśmie z dnia 8 czerwca 2018 r. argumentacja nie stanowi okoliczności świadczących o jego posiadaniu przez skarżącego. Zdaniem Sądu nie przedstawił on tego rodzaju okoliczności, które mogłyby świadczyć o tym, że kwestionowane plany dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjum do nowego ustroju szkolnego naruszają jego interes prawny lub uprawnienie. Podkreślając, że art. 101 ust. 1 nie stanowi instytucji skargi powszechnej, Sąd zaznaczył, że to sam skarżący musi wskazać na jakiekolwiek argumenty przemawiające za naruszeniem tych uprawnień, które są chronione ustawowo. Z tych też przyczyn, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i art. 232 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył J. K., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzono, że na skarżącym jako radnym ciąży obowiązek dbania o interes społeczności, która go wybrała, a takim przykładem jest likwidacja szkoły podstawowej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, wnosząc o zasądzenie od skarżącego na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oceniana w granicach określonych art. 183 § 1 P.p.s.a. jest niezasadna i dlatego nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., przede wszystkim zauważyć należało, iż skarżący wiąże swoją legitymację do wniesienia skargi w trybie tego przepisu z faktem, iż jest radnym zasiadającym w Radzie Gminy, która podjęła zaskarżoną uchwałę. Taka argumentacja nie mogła jednak znaleźć uznania. Pojęcie "interesu prawnego lub obowiązku", o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi zawsze odnosić się do konkretnej normy prawa materialnego, z której wynikają dla konkretnego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Tymczasem skarżący swoich twierdzeń o istnieniu interesu prawnego nie odnosi do żadnego z przepisów prawa, wskazując ogólnie na pełnioną funkcję w organie uchwałodawczym gminy. Odwołując się natomiast do przepisów normujących prawa i obowiązki radnego (art. 23- 25b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym) stwierdzić trzeba, iż nie wynika z nich żadne uprawnienie radnego do zaskarżenia uchwały rady gminy. Nie przewidują go również przepisy zamieszczone w rozdziale 10 tej ustawy dotyczące nadzoru nad działalnością gminy, a które to normy uprawnienie do oceny legalności organów gminy rezerwują organom nadzoru, tj. Prezesowi Rady Ministrów i wojewodzie oraz w określonym zakresie regionalnej izbie obrachunkowej (art. 86 ww. ustawy). Wobec powyższego za trafne należało uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skarżący nie posiada legitymacji do wniesienia przewidzianej w omawianym przepisie skargi do sądu administracyjnego. Samo kwestionowanie legalności czy też celowości uchwały przez jej radnego nie narusza jeszcze jego interesu prawnego lub uprawnienia w świetle art. 101 ust. 1 ww. ustawy samorządowej. Odmienne stanowisko prowadziłoby z jednej strony do nieznajdującego oparcia w obowiązujących przepisach prawa, a wręcz z nim sprzecznego zwiększenia uprawnień radnego, z drugiej strony do niedopuszczalnego rozstrzygania za pomocą procedur sądowych sporów pomiędzy radnymi lub grupami radnych o kształt uchwał podejmowanych przez radę, które regulowane są mechanizmami właściwymi dla funkcjonowania określonych organów przedstawicielskich. Inny pogląd byłby również nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Jak wskazał zresztą Trybunał Konstytucyjny, uznając zgodność art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP, nie istnieje bezwzględne i absolutne prawo do sądu, które nie podlegałoby jakimkolwiek ograniczeniom i które w konsekwencji stwarzałoby uprawnionemu nieograniczoną możliwość ochrony swych praw na drodze sądowej. Ograniczenie prawa do sądu może być konieczne ze względu na inne wartości powszechnie szanowane w państwie prawnym, jak w szczególności bezpieczeństwo prawne, zasadę legalizmu czy zaufanie do prawa (wyrok z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 r. nr 8, poz. 84). Trybunał podkreślał także w ww. wyroku, że skarga na podstawie art. 101 nie ma charakteru actio popularis. Podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). Korzystanie natomiast z uprawnień radnego nie obejmuje uprawnienia do zaskarżenia uchwały rady gminy w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminny. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 1992 r. sygn. akt SA/Wr 601/92, ONSA 1992 r. nr 3- 4, poz. 89; z dnia 23 marca 1993 r. sygn. akt SA/Łd 703/94, ONSA 1995 r. nr 2, poz. 73; z dnia 9 listopada 1995 r. sygn. akt II SA 1933/95, OSNA 1996 r. nr 4, poz. 170; z dnia 20 marca 1997 r. sygn. akt II SA 8/97, Wspólnota 1997 r. nr 41, poz. 26; z dnia 4 września 2001 r. sygn. akt II SA 1410/01, LEX nr 53376; z dnia 1 października 2001 r. sygn. akt II SA 1436/01, LEX nr 53379; 21 września 2010 r. sygn. akt II OSK 723/10). Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Odnośnie wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego stwierdzić trzeba, że przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA z 2008 r., z. 2, poz. 23).