II OSK 698/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 640/18 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę obiektów sportowo-rekreacyjnych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 20 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 640/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r., nr [...], w przedmiocie pozwolenia na budowę obiektów sportowo-rekreacyjnych wraz z zapleczem socjalno-bytowym, urządzeniem terenowym sportowo-rekreacyjnym, miejscami postojowymi oraz z przebudową przyłącza kanalizacji sanitarnej przy ul. [...], na działkach nr [...] i [...], obr. [...], m. O., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. W., zaskarżając go w całości. Skargę kasacyjną oparto na naruszeniu: I. prawa materialnego, tj.: a) art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 4 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1, 2, 8 i § 20 ust. 1 pkt 1, 2, 8 Uchwały nr [...] Rady Miasta O. z dnia . czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" dla terenu położonego w granicach Os. [...] oraz przyległych terenów Osiedli [...] i [...] w zw. z art. 3 pkt 1, 2, 3, 4 Prawa budowlanego, niezasadne niezastosowanie § 12 ust. 4 m.p.z.p., polegające na wadliwym przyjęciu, że postanowienie § 12 ust. 4 m.p.z.p. nie stanowi podstawy do ustalenia minimalnej ilości miejsc postojowych, jaka powinna być przewidziana w projekcie, a także przez błędną wykładnię wyżej powołanych norm prawa materialnego, skutkującą wadliwą konkluzją, że za podstawę do ustalenia wymaganej przez m.p.z.p. ilości miejsc postojowych powinna stanowić jedynie część powierzchni użytkowej sportowego obiektu budowlanego stanowiącego przedmiot zaskarżonej decyzji, b) § 4 pkt 5 m.p.z.p. przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. wadliwe przyjęcie, że wskazany przepis ma zastosowanie do ustalenia minimalnych liczby miejsc postojowych, co skutkowało wadliwym przyjęciem przez Sąd, że zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt budowlany spełnia wymogi m.p.z.p. co do minimalnej ilości miejsc parkingowych, II. naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego w zw. z § 12 ust. 4 m.p.z.p. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1, 2, 8 m.p.z.p. i § 20 ust. 1 pkt. 1, 2, 8 m.p.z.p. i w zw. z § 4 pkt 5 m.p.z.p. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo że została ona wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego, tj. ww. norm Prawa budowlanego i m.p.z.p. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r., znak: [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta O. z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] oraz o zasądzenie od Wojewody [...] na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego skarżącej w tym postępowaniu, według norm przepisanych. Ewentualnie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie od Wojewody [...] na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego skarżącej w tym postępowaniu, według norm przepisanych. Jednocześnie, skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd w drugim akapicie na str. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, prawdopodobnie w następstwie omyłki pisarskiej, powołał się na § 14 ust. 4 m.p.z.p. zamiast na § 12 ust. 4 m.p.z.p. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie przywołanych wyżej zarzutów. W piśmie z [...] lutego 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Fundacja "[...]" z siedzibą w O., wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Sformułowane zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania są zbieżne i sprowadzają się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy objęta pozwoleniem na budowę inwestycja jest zgodna z prawem miejscowym. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza, między innymi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie organy architektoniczno-budowlane obu instancji jak i sąd wojewódzki uznały, że powstanie obiektów sportowo-rekreacyjnych wraz z zapleczem socjalno-bytowym, boiskiem piłkarskim odkrytym, miejscami postojowymi oraz z przebudową przyłącza kanalizacji sanitarnej przy ul. [...], na działkach nr [...] i [...] w O. jest zgodne z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] dla terenu położonego w granicach osiedla [...] oraz przyległych terenów osiedli [...] i [...], uchwalonego Uchwałą Rady Miasta O. z [...] czerwca 2012 r., nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela argumentacje zawarte w decyzjach organów orzekających jak i uzasadnieniu skarżonego wyroku. Ponownie zatem należy przypomnieć, że inwestycja zlokalizowana jest na dwóch działkach nr [...] (pow.10663 m2) i nr [...] 9pow. 351 m2). Główna jej część t. j. boisko odkryte, boiska zadaszone (oznaczone w projekcie budowlanym jako obiekty sportowo-rekreacyjne 1 i 2), budynek socjalny, droga dojazdowa i miejsca parkingowe położona jest na działce [...]. Oznaczona jest ona w planie jako teren 1 US, pozostała część to teren oznaczony 6ZP (na tej części zlokalizowano 13 miejsc postojowych na płytach ażurowych). Natomiast działka o numerze [...] znajduje się na obszarze oznaczonym 6ZP i w całości zagospodarowana jest na brakującą część płyty boiska. Zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1) lit. a) planu miejscowego - ustalenia dla terenu o symbolu 1US – "przeznaczenie podstawowe - obiekty terenowe sportu i rekreacji (plac zabaw, boisko, miejsce obsługi sportów wodnych itp.), przeznaczenia dopuszczalnego - nie ustala się (punkt b) wskazanego przepisu). § 18 ust. 1 pkt 2) odnoszący się do zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi, że "Wprowadza się możliwość lokalizacji jednokondygnacyjnych budynków i budowli związanych z przeznaczeniem terenu, w tym budynków socjalno-bytowych". § 20 ust. 1 pkt 1) lit. a) planu odnoszący się do symbolu 6ZP "Ustalenia dla terenów przeznaczonych na cele zieleni urządzonej" wskazuje się, że: przeznaczenie terenu: przeznaczenie podstawowe - zieleń urządzona. przeznaczenia dopuszczalnego - nie ustala się ( lit. b) niniejszego paragrafu). Co do zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania tego terenu to wprowadzono zakaz zabudowy budynkami i ustalono możliwość realizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, ścieżek pieszych i rowerowych, obiektów małej architektury i innych elementów urządzenia terenu związanych ze sportem i rekreacją. Mają zatem rację organy architektoniczno-budowlane i sąd I instancji, że projektowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przywołanymi wyżej zapisami planu miejscowego. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że budowa obiektów sportowo-rekreacyjnych nie zapewnia należytej ilości miejsc parkingowych dla tego typu inwestycji i dlatego jej zdaniem został naruszony § 12 ust. 4 planu miejscowego. Przepis ten stanowi, że miejsca parkingowe należy lokalizować w granicach działek budowlanych według ustalonych minimalnych wskaźników miejsc parkingowych z tytułu przeznaczenia terenów na cele określonej w planie zabudowy. I tak ustalono, że dla handlu, biur, obiektów sportowych, banków, urzędów na każde 1000 m2 pow. użytkowej trzeba urządzić 30 miejsc postojowych. W tym miejscu na marginesie wskazać należy, że sąd wojewódzki niewątpliwie omyłkowo na stronie 10 uzasadnienia wyroku powołał dwukrotnie § 14 ust. 4 planu, zamiast zacytowanego wyżej § 12 ust. 4. Ta oczywista omyłka pisarska nie ma żadnego wpływu na treść orzeczenia i jego uzasadnienia. Nie budzi wątpliwości, że obiekt sportowy jest pojęciem szerokim, jest nim n.p: hala sportowa, sala gimnastyczna, basen pływacki, lodowisko, stadion i.t.p. Jest nim też i boisko sportowe. Omawiany plan jednak nie definiuje tego pojęcia, natomiast zawiera definicję urządzeń rekreacyjno-sportowych. W § 4 pkt 5 planu określono, że przez urządzenia rekreacyjno-sportowe należy rozumieć "pola do gier (np. piłka nożna, siatkówka, koszykówka) oraz urządzenia placów zabaw i rekreacji dla dzieci". Skoro autorzy planu zmieścili taką definicję, to zapewne celowo wyłączyli z powierzchni użytkowej do obliczania liczby miejsc parkingowych, powierzchnię boisk otwartych (piłki nożnej, koszykówki, siatkówki). Słusznie w sprawie uznały organy orzekające i sąd I instancji, że właśnie ta definicja w sposób bezpośredni przekłada się na obliczenie liczby wymaganych miejsc postojowych. Rzeczywiście nie logiczne byłoby, jak zauważył to WSA w Olsztynie rozumowanie, że dla samej płyty boiska otwartego (bez trybun) należałoby ustalać tyle miejsc parkingowych co dla dużych obiektów kubaturowych jak biura, banki, urzędy, galerie handlowe czy stadiony otoczone trybunami dla widzów. Dlatego obliczenie ilości miejsc parkingowych na podstawie powierzchni użytkowej boisk zadaszonych i budynku socjalnego (w sumie 54) należy uznać za prawidłowe, a co za tym zatem idzie ich liczba jest zgodna z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego [...] uchwalonego Uchwałą Rady Miasta O. z [...] czerwca 2012 r., nr [...]. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.).