II GSK 1356/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "E." S.A. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 882/10 w sprawie ze skargi "E." S.A. we W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej w transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 22 czerwca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 882/10, oddalił skargę E. SA we W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2008 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujący stan faktyczny: W dniu [...] października 2007 r. przeprowadzono kontrolę przewozu wykonywanego samochodem marki V., należącym do skarżącej, kierowanego przez A. W., najemcę pojazdu. W trakcie kontroli stwierdzono brak: wypisu z licencji udzielonej Spółce na wykonywanie transportu drogowego, wykresówek z dni: 13, 14, 20 i 21 października 2007 r. lub innego dokumentu potwierdzającego nieprowadzenie pojazdu we wskazanych dniach, dokumentacji dotyczącej świadczonej pracy - zaświadczenia potwierdzającego zatrudnienie oraz spełnienie wymagań określonych ustawą z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. nr 125, poz. 874 z 2007 r. ze zm., dalej: utd), wymaganych zaświadczeń lekarskich i psychologicznych. Ponadto ustalono skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas do jednej godziny i skrócenie dziennego czasu odpoczynku ponad godzinę. Kierujący pojazdem podpisał sporządzony protokół kontroli bez uwag. Ś. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] grudnia 2007 r. nałożył na Skarżącą karę pieniężną w kwocie 9 800 zł, w tym: 8 000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek, 500 zł za niewyposażenie kierowcy w odpowiednie dokumenty, 500 zł za brak wystawienia kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych w ustawie o transporcie drogowym, 500 zł za brak dokumentu poświadczającego skierowanie kierowcy na badania lekarskie i psychologiczne, 100 zł za skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas do jednej godziny i 200 zł za skrócenie dziennego czasu odpoczynku za każdą rozpoczętą godzinę. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Po analizie umowy najmu pojazdu stwierdził, że samochód miał służyć do wykonywania przewozu wyłącznie na rzecz E. SA. Nie sposób jest więc uznać kierowcę za samodzielnego przedsiębiorcę, z czego wynika, na podstawie przepisu art. 10 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006 z 15 marca 2006 r., w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U.WE L102/1 z 11 kwietnia 2006 r.; dalej rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006), odpowiedzialność Spółki za naruszenia, których dopuścił się kierowca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 22 stycznia 2009 r., sygn. akt VI SA/WA 2013/08, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ administracji nie był umocowany do badania zobowiązań wynikających z umów łączących skarżącą z kierującym pojazdem. Jednakże wobec istniejących wątpliwości co do tego, kogo należałoby uznać za stronę prowadzonego postępowania, organ powinien zgodnie z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 98 poz. 1071 z 2000 r. ze zm.; dalej: kpa) podjąć wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, celem ustalenia, na jakich zasadach Spółka przewoziła swoje produkty. Sąd uznał, że w tym zakresie należało w sposób wyczerpujący, z zachowaniem wymagań art. 77 § 1 kpa, zebrać niezbędny materiał dowodowy, w tym również sięgnąć po inne umowy zawierane przez Spółkę z przewoźnikami. Dopiero na podstawie całokształtu tak zebranego materiału dowodowego można było, w rozumieniu art. 80 kpa, dokonać oceny czy twierdzenia Skarżącej były uzasadnione. Rozpoznając skargę kasacyjną organu od powyższego orzeczenia, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 333/09, uchylił je i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że nałożenie kary pieniężnej było następstwem uchybień stwierdzonych w toku kontroli konkretnego przewozu. W związku z tym obowiązkiem organu było zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego dotyczącego tego właśnie przewozu. Sąd pierwszej instancji nie podał jakie okoliczności dotyczące kontrolowanego przewozu nie zostały wyjaśnione i przy użyciu jakich środków dowodowych miałoby to nastąpić, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA błędnie uznał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga zbadania umów łączących E. SA z innymi podmiotami świadczącymi na jej rzecz usługi transportowe, ponieważ wskazana okoliczność nie ma znaczenia dla oceny okoliczności wykonywania kontrolowanego przewozu. Sąd pierwszej instancji nie wskazał natomiast konkretnych uchybień organu dotyczących gromadzenia i oceny materiału dowodowego i tym samym niesłusznie uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę WSA w W. oddalił skargę z uwagi na okoliczność, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, ustalenia będące podstawą decyzji są bezsporne i wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Twierdzenie strony, że odpowiedzialność za stwierdzone naruszenia ponosi kierowca, nie znajduje podstawy prawnej. Zgodnie bowiem z przepisem art. 92 ust. 1 utd sankcje za wykonywanie przewozów z naruszeniem powołanej ustawy ponoszą podmioty wykonujące transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne. Osobami takimi nie są kierowcy pracujący u przedsiębiorcy - przewoźnika, lecz sam przedsiębiorca wykonujący transport drogowy, zgodnie z art. 4 pkt 1-3 utd, niezależnie od tego czy jest on uprawniony na podstawie licencji, czy też nie. Sąd uznał, że z przeprowadzonej przez organ analizy umów zawartych przez kierowcę kontrolowanego pojazdu ze skarżącą wynika, że Spółka była faktycznym dysponentem pojazdu i w konsekwencji podmiotem wykonującym transport drogowy. Wobec tych ustaleń, decyzja GITD została zaadresowana prawidłowo. Odnosząc się do zarzutu niezakwalifikowania przewozu jako przewozu na potrzeby własne w rozumieniu art. 4 pkt 4 lit. a/ utd, WSA zbadał, czy możliwe jest uznanie kierującego kontrolowanym pojazdem za pracownika Skarżącej. Z treści przepisu art. 2 ustawy z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz.U. nr 21 poz. 94 z 1998 r.; dalej: kp) wynika, że pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Kierowca, któremu powierzono wykonywanie transportu drogowego na podstawie umowy cywilnoprawnej, nie może być więc uznany za pracownika. Okoliczność ta oznacza, że nie ma podstaw do zakwalifikowania przewozu, jako przewozu na potrzeby własne. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Spółka wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania. E. SA zarzuciła naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.; dalej: ppsa) w związku z art. 20 kpa oraz art. 48 i 50 utd poprzez ich niezastosowanie, wskutek przyjęcia, że do właściwości rzeczowej organów Inspekcji Transportu Drogowego należała kwalifikacja prawna stosunku prawnego łączącego Skarżącą z podmiotem wykonującym transport drogowy i uznanie tego stosunku jako stosunku pracy, co doprowadziło do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji naruszającej przepisy o właściwości organów administracyjnych; 2. art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w związku z art. 28 kpa poprzez jego niezastosowanie wskutek błędnego przyjęcia, że stroną postępowania jest skarżąca; 3. art. 190 ppsa oraz art. 135 ppsa poprzez błędną interpretację przez WSA wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 333/09, a w konsekwencji wydanie wyroku, który nie usunął naruszenia prawa, jakiego dopuściły się organy administracji; 4. art. 134 § 1 ppsa oraz art. 135 ppsa poprzez niewzięcie z urzędu pod rozwagę przez Sąd pierwszej instancji wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych przez skarżącą; 5. art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w związku z art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie wskutek błędnego przyjęcia, że w sprawie nie zachodziło zagadnienie wstępne wymagające rozstrzygnięcia przez właściwy sąd, dotyczące kwestii ustalenia, czy stosunek łączący Spółkę z kierowcą był stosunkiem pracy; 6. art. 92 ust. 1 utd poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek uznania, że stanowi on uzasadnioną podstawę prawną do nałożenia kary pieniężnej na podmiot, który nie wykonywał przewozu drogowego, a zatem nie stanowił podmiotu objętego hipotezą wskazanego przepisu; 7. art. 2 w związku z art. 7 i 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej, zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikającej z niej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 ppsa zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami i granicami zaskarżenia. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 ppsa, które w tej sprawie nie występują. Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 ppsa można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 ppsa). Rozpoznając sprawę w granicach określonych skargą kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, a podniesione w środku prawnym zarzuty stanowią w zasadzie powtórzenie argumentów strony przedstawionych w trakcie wcześniejszych etapów postępowania sądowoadministracyjnego. Spółka E. nie zarzuciła, ani nie wykazała, aby wskazywana obraza przepisów prawa procesowego miała, bądź mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie koniecznym jest wykazanie chociażby hipotetycznego, ale istotnego wpływu wytkniętych uchybień na poprawność rozstrzygnięcia (v. wyrok NSA z 5 12 2006 r., sygn. akt I FSK 264/06). Taki związek winien być wyeksponowany w zarzucie i umotywowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, gdyż to pomiędzy uchybieniem procesowym Sądu a wydanym w sprawie orzeczeniem musi istnieć związek przyczynowy. Brak nawet ogólnikowego przywołania takiego przepisu jak art. 141 § 4 ppsa prowadzi do wniosku, iż skarżąca nie kwestionuje przyjętego przez Sąd stanu faktycznego. Brak jest również podstaw aby dopatrywać się nieprawidłowości w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wskazujące istotne przesłanki oddalenia skargi motywy rozstrzygnięcia są na tyle precyzyjne, że pozwalają na ocenę rozumowania Sądu; wynika z nich zarazem to, że Sąd pierwszej instancji w żadnej mierze nie naruszył treści art. 141 § 4 i art. 151 ppsa. Nie można również przyjąć za zasadną tezy, że opowiedzenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za koncepcją prezentowaną przez organ administracji zostało dokonane z obrazą podstawowych zasad postępowania. Stawiając zarzut, że doszło do nieprawidłowego wykonania przez Sąd funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej autor skargi kasacyjnej nie podważał trafności stanowiących podstawę rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych, a także nie wyjaśnił związku przyczynowego pomiędzy wskazanymi w petitum skargi kasacyjnej przepisami i ewentualnym wpływem ich zastosowania, lub nie, na wynik postępowania. Zaskarżony wyrok wydany został w sprawie rozpoznanej w następstwie uchylenia przez NSA rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z 22 stycznia 2009 r. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zgodnie z art. 190 ppsa Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., w kontekście przepisów procesowych i ustawy o transporcie drogowym, ponowna ocena materiału dowodowego nie budzi zastrzeżeń. Należy zauważyć, co trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, że fakt zaistnienia stwierdzonych naruszeń nie jest w sprawie sporny, natomiast zarzuty środków prawnych, tak o charakterze materialnoprawnym jak i procesowym, w zasadzie wyłącznie sprowadzały się do kwestionowania ustaleń w zakresie podmiotu, który powinien być ukarany za stwierdzone naruszenia. Sankcje przewidziane przepisem art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym odnoszą się do podmiotów wykonujących transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne. Osobami takimi nie są kierowcy przedsiębiorcy - przewoźnika, lecz sam przedsiębiorca, co wynika z ustawowych definicji transportu drogowego i przewozów na potrzeby własne. Wykonującym transport drogowy jest każdy, kto prowadzi działalność gospodarczą określoną w art. 4 pkt 1-3 ustawy o transporcie drogowym, niezależnie od tego czy jest do tego uprawniony na podstawie licencji, czy też nie. Natomiast przewoźnikiem w rozumieniu ustawy jest tylko ta osoba, która wykonuje transport drogowy na podstawie stosownego administracyjnego uprawnienia. Z tego powodu w art. 92 utd posłużono się szerokim terminem "wykonujący transport drogowy", aby sankcjami z tego przepisu objąć wszystkie podmioty, które wykonując gospodarczą działalność transportową naruszyłyby prawo. Zarówno te, które są uprawnionymi przewoźnikami, jak i te, które tego przymiotu nie mają, a mimo to wykonują działalność polegającą na transporcie drogowym lub przewozach na potrzeby własne. W odmiennej sytuacji nie byłoby możliwe nałożenie kary pieniężnej np. z tytułu wykonywania przewozów bez licencji, zezwolenia, czy zaświadczenia. W konsekwencji, za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo i - co do zasady - na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje i to niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą. Kierowca niezależnie od formy zatrudnienia wykonuje jedną z czynności składających się na sekwencję działań, których suma jest dopiero transportem drogowym, w rozumieniu ustawy transportowej. Natomiast sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i obmyślenie takich organizacyjnych rozwiązań, które dyscyplinować będą osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt c rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006 - "kierowca" oznacza każdą osobę która kieruje pojazdem nawet przez krótki okres oraz każdą osobę która jest przewożona w pojeździe w tym celu, aby kierować nim w razie potrzeby. W świetle cytowanej definicji nie ma zatem znaczenia forma zatrudnienia kierowcy. Z treści umów zawartych przez kierowcę pojazdu ze Spółką wynika, jak jednoznacznie wykazał Sąd pierwszej instancji, że to skarżąca była faktycznym dysponentem pojazdu i to ona określała warunki wykonywania transportu. Podmiotem wykonującym transport drogowy była więc Spółka. W tej sytuacji to na przedsiębiorcy spoczywał ciężar odpowiedzialności administracyjnej za skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługiwał i to niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą. Dokonana przez organ a następnie oceniona przez Sąd analiza umów łączących kierowcę ze Spółką nie wykraczała poza ramy zakreślonej przepisami kpa zasady swobodnej oceny dowodów, odzwierciedlała faktyczne zasady współpracy stron umowy, a podstawowy zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia właściwości Inspekcji Transportu Drogowego właśnie przez dokonanie tej analizy, jest zupełnie niezrozumiały. Prawidłowo zatem uznano, że podmiotem wykonującym transport drogowy była spółka E., zaś A. W. jedynie kierował pojazdem na podstawie łączącej go ze Spółką umowy cywilnoprawnej. Decyzja skierowana została zatem do właściwego adresata. Stosunek cywilnoprawny - w oparciu o który kierowca prowadził pojazd Spółki - nie jest istotny, o ile nie jest to właśnie umowa o pracę, co powodowałoby jedynie konieczność przyjęcia innej podstawy prawnej. W sprawie prawidłowo jednak wywiedziono, iż stosunek cywilnoprawny łączący skarżącą z kierowcą nie wiązał się z powierzeniem kierowcy roli przewoźnika, a jedynie roli kierowania pojazdem, a de facto to Spółka była podmiotem wykonującym transport drogowy. Sąd pierwszej instancji zasadnie zatem stanął na stanowisku, że wydając decyzję organ nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, w szczególności zaś Konstytucji RP, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani też uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 ppsa w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).