I SA/Łd 898/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Janicki Asesor WSA Paweł Kowalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 13 września 2021 r. nr 30/73/2021 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 10 sierpnia 2021 r. nr XXXVI/303/21 w sprawie wprowadzenia zasad ustalenia i poboru, terminu płatności i wysokości stawek opłaty targowej uchyla zaskarżoną uchwałę. UZASADNIENIE Rada Miejska w Konstantynowie Łódzkim uchwałą z 10 sierpnia 2021 r. Nr XXXVI/303/21 zmieniła własną uchwałę z 23 grudnia 2015 r. nr XVII/129/15 w sprawie wprowadzenia zasad ustalania i poboru, terminów płatności i wysokości stawek opłaty targowej na terenie Konstantynowa Łódzkiego oraz określenia jej inkasenta. W wyniku zmiany w załączniku do uchwały przewidziano odmienną wysokość stawki dziennej opłaty na targowisku "A" od sprzedaży produktów rolno-spożywczych (pozyskanych z uprawy roślin lub chowu zwierząt prowadzonego przez sprzedającego). Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi uchwałą 13 września 2021 r. Nr 30/73/2021 stwierdziło nieważność wymienionej uchwały Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z 10 sierpnia 2021 r. Nr XXXVI/303/21. W uzasadnieniu wskazano między innymi, że Rada Miejska w Konstantynowie Łódzkim wskazaną uchwałą zróżnicowała stawkę opłaty targowej ze względu na podmiot. Takie zróżnicowanie stawek opłaty targowej stanowiło przekroczenie granic upoważnienia ustawowego, określonych w art. 19 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r. poz. 1170 ze zm.; dalej: u.p.o.l.) oraz naruszało konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, to jest art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.). W skardze na tą uchwałę pełnomocnik Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucił naruszenie: (1) art. 19 pkt 1 lit. a u.p.o.l. poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż uchwalenie odmiennej wysokości dziennej stawki opłaty targowej od sprzedaży produktów rolno-spożywczych pozyskanych z uprawy roślin lub chowu zwierząt prowadzonego przez sprzedającego, stanowi przekroczenie dopuszczalnej granicy upoważnienia ustawowego udzielonego radzie poprzez wprowadzenie podmiotowego zróżnicowania stawki opłaty targowej; (2) art. 32 Konstytucji RP poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż wprowadzenie kryterium podmiotowego poprzez ustalenie odmiennej stawki opłaty dziennej od sprzedaży produktów rolno-spożywczych pozyskanych z uprawy roślin lub chowu zwierząt prowadzonego przez sprzedającego, stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. W uzasadnieniu skargi wskazano między innymi, że zakwestionowane przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej regulacje wprowadzono z uwagi na treść umowy z 16 lutego 2018 r. zawartej przez gminę z Województwem Łódzkim, w której Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pełniła rolę agencji płatniczej. Umowa ta dotyczyła dofinansowania inwestycji w gminne targowisko. Instytucja zarządzająca wymagała, aby przez okres 5 lat od dnia wypłaty płatności końcowej, koszt wynajmu powierzchni handlowej przez rolników był niższy co najmniej o 25% od kosztu wynajmu przez inne podmioty. Kierując się wykładnią jednostki zarządzającej konieczne było obniżenie nie tylko opłaty rezerwacyjnej, ale także opłaty targowej dla rolników, bowiem Agencja podniosła, iż za koszt wynajmu należy rozumieć wszystkie opłaty, do uiszczenia których zobowiązany jest handlujący. Pełnomocnik gminy wskazał również na stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 czerwca 2019 r., w którym wskazano wprost, iż "odpowiednim środkiem do osiągnięcia celu (...) jest wprowadzenie przez radę gminy zwolnienia z opłat targowych sprzedaży produktów rolno-spożywczych (pozyskanych z uprawy roślin lub chowu zwierząt prowadzonego przez sprzedającego)." W treści załącznika do uchwały zacytowano wprost stanowisko Ministra, który jest organem kontrolującym agencję płatniczą. W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi wniosło o jej odrzucenie z uwagi na nieprzedłożenie uchwały Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim w przedmiocie złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na ww. uchwałę Nr 30/73/2021 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi, a w przypadku przedłożenia ww. uchwały — o oddalenie skargi w całości. W dniu 3 grudnia 2021 r. pełnomocnik strony skarżącej nadesłał uchwałę Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim w sprawie wniesienia skargi do Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga i podniesione w niej argumenty są zasadne. Przedmiotem zaskarżonej Uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi było stwierdzenie nieważności uchwały XXXVI/303/21 Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 10 sierpnia 2021 roku w sprawie zmiany uchwały XVII/129/15 Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 23 grudnia 2015 roku w sprawie wprowadzenia, zasad ustalenia i poboru, terminów płatności i wysokości stawek opłaty targowej na terenie Konstantynowa Łódzkiego oraz określenia jej inkasenta. Opisana wyżej uchwała z dnia 10 sierpnia 2021 roku wprowadziła preferencyjną stawkę opłaty targowej na targowisku "A" od sprzedaży produktów rolno-spożywczych, pozyskanych z upraw roślin lub chowu zwierząt prowadzonego przez sprzedającego. W ocenie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi zróżnicowanie stawek opłaty targowej ze względu ma kryterium podmiotowe sprzeczne jest z art. 19 pkt 1 lit. a u.p.o.l. oraz z konstytucyjną zasadą równości wynikającą z art.32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela poglądu wyrażonego przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi zawartego w zaskarżonej uchwale. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w ramach granic wyznaczonych przez art. 15 oraz art. 19 pkt 1 lit. a) u.p.o.l., gminy mają swobodę ustalania obciążeń podatkowych i mogą realizować własną politykę lokalną w tym zakresie, w tym poprzez różnicowanie obciążeń podatkowych. Jedyne ograniczenie jakie ustawodawca zawarł w art. 19 pkt 1 lit. a) u.p.o.l., w zakresie określenia wysokości opłaty targowej, polega na tym, że stawka opłaty nie może przekroczyć 823,11 zł dziennie w 2021 roku (w 2022 roku – 852,75 zł). Nie ma więc żadnych podstaw aby twierdzić, że ustawodawca pozbawił radę gminy możliwości zróżnicowania opłaty targowej w tak zakreślonej górnej granicy. Przypomnieć należy, że uprawnienie gminy do określania, a tym samym różnicowania stawek opłaty targowej, w granicach zakreślonych w art. 19 ust. 1 lit. a, jest przejawem umożliwienia jednostce samorządu terytorialnego, jaką jest gmina, wpływania na lokalną gospodarkę, przez kształtowanie pożądanej w danym czasie miejscowej polityki podatkowej, zapewniając swobodę w reagowaniu na bieżące potrzeby zbiorowe lokalnej społeczności. Potrzeby te mogą dotyczyć różnych sfer życia społecznego, czy gospodarczego. Uchwała organu gminy podlega jedynie badaniu pod względem zgodności z prawem a nie celowości, rzeczywiste zatem przesłanki podjęcia uchwały, o ile mieszczą się w granicach przepisów prawa, nie mogą być skutecznie kwestionowane. Prawo gminy do różnicowania stawek opłaty wynika również z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.; dalej: u.s.g.) — gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, z art. 2 ust. 3 u.s.g. — samodzielność gminy podlega ochronie sądowej oraz art. 168 Konstytucji RP — jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Żadnego z tych przepisów Regionalna Izba Obrachunkowa w ogóle nie analizowała. Zgodnie z art. 32 Konstytucji RP, wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1). Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2). Według Trybunału Konstytucyjnego (utrwalone poglądy co do rozumienia zasady równości przytoczone zostały między innymi w wyroku z 25 lutego 2002 r. sygn. SK 29/01 oraz w wyroku z 12 marca 2002 r. sygn. P 9/01) z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Art. 32 ust. 2 Konstytucji RP zakreśla granice dopuszczalnego różnicowania podmiotów prawa. Opierając się na, wypracowanym przez Trybunał Konstytucyjny i w pełni akceptowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, katalogu warunków uzasadniających dopuszczalność odstępstwa od zasady równości, wskazać należy, że: - po pierwsze, kryteria te muszą mieć charakter relewantny, a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zwarta jest kontrolowana norma oraz służyć realizacji tego celu i treści, czyli wprowadzone zróżnicowania muszą mieć charakter racjonalnie uzasadniony; - po drugie, kryteria te muszą mieć charakter proporcjonalny, a więc waga interesu, któremu ma służyć zróżnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych, - po trzecie, kryteria te muszą pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmiennie traktowanie podmiotów podobnych (wyrok TK z 16 grudnia 1997 r., K 8/97 OTK 1997, Nr 5–6, poz. 70, str. 553–554). Reasumując — w orzecznictwie TK nie utożsamia się zasady równości z równością bezwzględną (w stosunku do wszystkich i w takim samym stopniu obowiązywałyby i stosowałoby się te same przepisy), ani z zakazem różnicowania. Trybunał Konstytucyjny nie wyklucza preferowania pewnych grup (dyskryminacja pozytywna, uprzywilejowanie wyrównawcze), gdy jest to konieczne dla doprowadzenia do faktycznej równości. Z akt sprawy wynika, że zasadniczym powodem wprowadzenia zróżnicowania stawek były postanowienia umowy z 16 lutego 2018 r. z Województwem Łódzkim, której przedmiotem była realizacja operacji typu "inwestycje w targowiska lub obiekty budowlane na cele promocji lokalnych produktów" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w tworzenie, ulepszenia i rozwijanie podstawowych usług lokalnych dla ludności wiejskiej, w tym rekreacji, kultury i powiązanej infrastruktury". W opisanej wyżej umowie, instytucja zarządzająca wymaga, aby przez okres 5 lat od dnia wypłaty przez Agencję płatności końcowej, koszt wynajmu powierzchni handlowej przez rolników był niższy o 25% od kosztu wynajmu przez inne podmioty. Rada Miejska powołała się także na stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który wskazał, że odpowiednim środkiem do osiągnięcia tego celu jest wprowadzenie przez radę gminy zwolnienia z opłat targowych sprzedaży produktów rolno-spożywczych pozyskanych z uprawy roślin lub chowu zwierząt prowadzonego przez sprzedającego. W ocenie sądu chęć pozyskania środków finansowych na przebudowę targowiska miejskiego w Konstantynowie Łódzkim, w celu podniesienia kultury handlu, poprawy warunków sanitarnych, komunikacji i organizacji targu, stworzenia strefy aktywności gospodarczej generującego nowe miejsca pracy, wzrostu konkurencyjności poprzez poprawę warunków infrastrukturalnych, stworzenia możliwości sprzedaży bezpośredniej dla rolników indywidualnych i wzrostu ilości klientów korzystających z targowiska, ma niewątpliwie relewantny charakter, bowiem dotyczy dobra wspólnego wszystkich mieszkańców gminy (ale także innych osób spoza gminy, korzystających z targowiska). Skoro warunkiem uzyskania finansowania w ramach programu było stworzenie preferencji dla rolników, a korzyści wynikające z przebudowy targowiska będą miały charakter powszechny, skorzystają z tego także ci sprzedający, których preferencje nie dotyczą, a takie działanie Rady Miejskiej jest w pełni usprawiedliwione. Nie można przy tym pominąć, że preferowanie sprzedaży bezpośredniej stanowi jeden ze sposobów wyrównywania szans dla osób ze środowiska wiejskiego; skrócenie łańcucha dostaw będzie miało także charakter proekologiczny (z założenia sprzedaż bezpośrednia nie wymaga pokonywania przez produkty znacznego dystansu pomiędzy producentem, a ostatecznym konsumentem); z kolei wyeliminowanie wielu pośredników będzie mogło wpłynąć na obniżenie cen produktów rolnych. W ocenie Sądu zatem spełniony został warunek relewantnego charakteru zakwestionowanej przez Regionalną Izbę Obrachunkową uchwały Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim. Kolejnym kryterium jest proporcjonalność (porównanie wagi interesu, któremu służy zróżnicowanie sytuacji adresatów normy do wagi interesu, który ma być naruszony). Na początek należy stwierdzić, że Rada Miejska mogła w ramach art. 19 pkt 3 u.p.o.l. wprowadzić zwolnienie przedmiotowe, które dotyczyłoby sprzedaży produktów rolno-spożywczych pozyskanych z uprawy roślin lub chowu zwierząt prowadzonego przez sprzedającego. Jak się wydaje treść uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej wskazuje, że wprowadzenie takiego zwolnienia przedmiotowego byłoby prawnie dopuszczalne (str. 4 uchwały). Zwolnienie takie w efekcie w jeszcze większym zakresie spowodowałoby zróżnicowanie opłaty targowej od sprzedaży produktów przez rolników, w stosunku do innych handlujących na targowisku (argumentum a maiori ad minus — skoro można więcej, tym bardziej wolno mniej). W tym kontekście zaproponowane przez Radę Miejską obniżenie stawki opłaty targowej o 25% w stosunku do stawki podstawowej, biorąc pod uwagę rozległe cele społeczne i gospodarcze jakie preferencja ma spowodować (o czym wyżej), nie może zostać uznane za naruszające zasadę proporcjonalności. Jak wyżej już wspomniano Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w swych rozważaniach pominęło zasadę, o której mowa w art.168 Konstytucji RP i art. 2 u.s.g. Trzeba także wskazać, że opisane przez Radę (jak też wynikające z akt sprawy) cele regulacji mają uzasadnienie Konstytucyjne: art. 2 — zasada urzeczywistniania sprawiedliwości społecznej, art. 5 — zasada zapewnienia ochrony środowiska, zasada zrównoważonego rozwoju, art. 20 — zasada społecznej gospodarki rynkowej, wreszcie art. 22 — zasada oparcia ustroju rolnego na rodzinnych gospodarstwach rolnych. Spełniony jest zatem także warunek trzeci wynikający z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Jednocześnie Sąd nie podziela wątpliwości Kolegium w zakresie poprawności legislacyjnej użytego w kwestionowanej uchwale "wysokość stawki opłaty targowej na targowisku "A" od sprzedaży produktów rolno-spożywczych (pozyskanych z upraw roślin lub chowu prowadzonego przez sprzedającego)" mimo pewnej niezręczności redakcyjnej, pozwala na przyjęcie, że preferencyjna stawka obejmuje sprzedających produkty rolno-spożywcze pozyskane zarówno z upraw roślin jak i chowu zwierząt prowadzonego przez sprzedających. Uchwałodawca posłużył się spójnikiem "lub", który oznacza alternatywę nierozłączną. Zatem "prowadzonego przez sprzedającego odnosi się zarówno do chowu zwierząt, jak i do uprawy roślin. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium uwzględni stanowisko zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), uchylono zaskarżoną uchwałę. ARZ