II GSK 1383/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Związku Zawodowego KONTRA Komisji Krajowej w Zabrzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2147/14 w sprawie ze skargi Związku Zawodowego K. w Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Związku Zawodowego K. w Z. na rzecz Ministra Rozwoju i Finansów 3600 zł (trzy tysiące sześćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2147/14 oddalił skargę Związku Zawodowego "K." Komisja Krajowa w Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r., w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków unijnych. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Związek Zawodowy "K." Komisja Krajowa w Z. w dniu [...] stycznia 2012 r. zawarł umowę o dofinansowanie realizacji projektu "[...]" w ramach Priorytetu VIII Regionalne kadry gospodarki, Działanie 8.1. Rozwój pracowników i przedsiębiorstw w regionie, Poddziałanie 8.1.3. Wzmacnianie lokalnego partnerstwa na rzecz adaptacyjności. Kontrola wykazała uchybienia i nieprawidłowości w realizacji projektu w zakresie dokumentacji dotyczącej: ścieżki audytu, w tym dokumentacji dotyczącej realizacji projektu, zarządzania projektem i personelu projektu, rozliczeń finansowych, postępu rzeczowego, zgodności realizacji projektu z przepisami i zasadami wspólnotowymi i krajowymi, w tym realizacji obowiązków wynikających ze stosowania zasady konkurencyjności i efektywnego zarządzania finansami, jak również w zakresie działań informacyjno-promocyjnych. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Wojewódzki Urząd Pracy w K. wydał zalecania pokontrolne oraz stwierdził wystąpienie przesłanek do rozwiązania umowy o dofinansowanie. Następnie pismem z dnia [...] lipca 2013 r. poinformował beneficjenta o rozwiązaniu przedmiotowej umowy w trybie natychmiastowym. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. określił przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania w wysokości 271.132,90 zł, w tym ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w wysokości 230.462,97 zł oraz ze środków budżetu krajowego w wysokości 40.669,93 zł wraz z odsetkami. Orzekając na skutek odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W ocenie organu, Związek Zawodowy "K." Komisja Krajowa realizował projekt niezgodnie z umową o dofinansowanie oraz niezgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (dalej: Wytyczne). Zdaniem Ministra nieudokumentowanie osiągnięcia wskaźników odpowiadających za realizację celów projektu bezsprzecznie stanowi przesłankę do rozwiązania umowy o dofinansowanie. Organ wskazał, że we wniosku o dofinansowanie beneficjent zobowiązał się, iż poprzez projekt nastąpi wzrost wiedzy na temat społecznej odpowiedzialności biznesu w odniesieniu do lokalnego rynku pracy i warunków pracy pracowników i środowiska naturalnego. Związek nie przedstawił jednak żadnych we wskazanym zakresie, przez co nie sposób uznać, iż wskaźnik został osiągnięty. Organ wyjaśnił, iż nie kwestionuje tego, że kampania informacyjna w zakresie społecznej odpowiedzialności biznesu, w tym publikacja podręcznika, w ogóle miały miejsce, a jedynie dowodzi, iż powyższe nie zostało należycie udokumentowane, co było niezbędne, by uznać zrealizowanie celów projektu. Wyrokiem z dnia 19 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Sąd I instancji uzasadniając motywy rozstrzygnięcia wskazał, że decyzja organu I instancji wydana została przez Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K., co jasno wynika z oznaczenia organu zawartego w decyzji, jak również wskazano w niej podstawę wydania tej decyzji przez Dyrektora, zaś sama decyzja została opatrzona pieczęcią imienną wspomnianego Dyrektora, która wskazuje na jego funkcję oraz zawiera jego imię i nazwisko, nadto zawiera nieczytelny podpis określony jako "parafa" przez skarżącego. W ocenie Sądu takie oznaczenie i podpis wydającego decyzję jest wystarczające i zgodne z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), co potwierdza NSA w wyroku z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1394/11. Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skarżącego w zakresie naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., zaznaczając, że wydanie decyzji miało związek z wynikami kontroli wydatkowania stronie przyznanych środków. WSA zaznaczył, że wyniki kontroli stanowiły jedynie część zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, ponieważ organ I instancji dokonał ustaleń przede wszystkim w oparciu o posiadaną przez siebie dokumentację, a także na podstawie wyjaśnień strony składanych w pismach na etapie postępowania wyjaśniającego. W ocenie Sądu I instancji brak deklarowanego we wniosku sposobu udokumentowania realizacji przedstawionych celów projektu powoduje, że nie można uznać je za zrealizowane, co daje podstawę do uznania kwoty wypłaconych skarżącemu środków za niekwalifikowalne. WSA zgodził się z organem, że strona chcąc prawidłowo udokumentować określone wydatki powinna prowadzić listy z własnej inicjatywy. W konkluzji WSA stwierdził, że organ rozwiązał umowę uznając, że strona nie zrealizowała celu projektu. W sprawie doszło do naruszenia procedur, o których stanowi § 13 ust. 1 pkt 2 umowy i art. 184 § 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.f.p.), co uzasadniało nakazanie zwrotu kwoty dofinansowania na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Związek Zawodowy "K." Komisja Krajowa, zaskarżając wyrok w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), tj.: 1) art. 106 § 3 i § 5 oraz art. 113 § 1 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających w postaci oceny, czy otrzymany przez skarżącego odpis decyzji administracyjnej nie zawiera oznaczenia imienia i nazwiska osoby podpisującej decyzję, a jedynie wskazanie jej stanowiska służbowego i nieczytelny podpis, 2) art. 113 § 1 p.p.s.a. pozwalający przewodniczącemu zamknąć rozprawę, gdy uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną; podczas rozprawy Sąd nie przeprowadził wnikliwie sądowego postępowania dowodowego, w szczególności Sąd nie zbadał wnikliwe zebranego w sprawie materiału dowodowego, opierając się jedynie na sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz brak obiektywizmu w rozpoznaniu sprawy dokonanej przez organ administracji. 3) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm. – dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 7, 8, 11, 77, 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo dokonania przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z powołanych powyżej przepisów i poprzez niepodjęcie wszystkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nierozpoznanie i nieustosunkowanie się do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem zaistniały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Związku nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. W ocenie NSA nietrafne są podniesione w tej skardze zarzuty wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania. Związek w ramach tych zarzutów podnosi, że skarżony wyrok jest prawnie wadliwy, bo wydany został z naruszeniem art. 113 § 1 oraz art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. Zdaniem kasatora wada wyroku polega na tym, że nie uwzględnia on dowodów uzupełniających powoływanych przez Związek w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a przez to został wydany w wadliwie ustalonym stanie faktycznym. W szczególności Sąd I instancji nie wypowiedział się co do formalnej poprawności decyzji będącej przedmiotem kontroli, zwłaszcza podpisania jej przez uprawniony podmiot. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu kasacyjnego należy stwierdzić, że nie ma on merytorycznego uzasadnienia. Analiza akt sprawy i uzasadnienia wyroku jednoznacznie wskazuje, że Sąd I instancji wypowiedział się w zakresie materii objętej zarzutem. Sąd ten przyjął, że sposób podpisania decyzji przez Dyrektora odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko i stwierdza, że decyzja Dyrektora odpowiada prawu w zakresie wymogów formalnych, w tym prawidłowości podpisu. Z tego względu zarzut musiał zostać uznany za chybiony, zwłaszcza że Związek kwestię podpisu łączy z treścią art. 113 § 1 p.p.s.a., zatem przepisu, który stanowi warunek zamknięcia rozprawy. Zgodnie z treścią art. 113 § 1 p.p.s.a., warunkiem takim jest dostateczne wyjaśnienie sprawy, a więc w przypadku prawidłowości podpisu ten warunek jest spełniony w sytuacji, gdy akta sprawy zawierają decyzję, bo na tej podstawie można i należy dokonywać oceny wymagań formalnych decyzji. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że w przypadku decyzji administracyjnej, która jest dokumentem urzędowym dla oceny jej formalnej poprawności, wystarczająca jest ocena samego dokumentu, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce. Stwierdzenie tych okoliczności, jakie miały miejsce w postępowaniu sądowoadministracyjnym, pozwala przyjąć, że Sąd I instancji wnikliwie przeprowadził postępowanie dowodowe, a to upoważniało do zamknięcia rozprawy. Tym samym nie mogło dojść do naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. Zdaniem NSA nietrafny jest także zarzut podnoszący naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 k.p.a. Przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. ma charakter normy ustrojowej. W myśl tego przepisu sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga kasacyjna nawet nie twierdzi, aby omawiana sprawa nie podlegała właściwości sądu administracyjnego. Również skarga kasacyjna nie wykazała, aby kontrolując zaskarżoną decyzję, Sąd pierwszej instancji uczynił to według innych kryteriów niż zgodność z prawem. Przepis art. 1 § 2 powołanej ustawy nie stanowi podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy (por. wyrok NSA z 28 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1979/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto należy zwrócić uwagę, że skarga kasacyjna, jako sformalizowany środek prawny sporządzony przez profesjonalnego pełnomocnika ma wskazywać konkretnie naruszone przepisy i wyjaśniać na czym polegało ich naruszenie. Skoro tak, to Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że tego warunku nie spełnia powołanie w zarzucie całych jednostek redakcyjnych tekstu ustawy, skoro zbudowane są one z kilku przepisów. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał bowiem jednostki redakcyjnej art. 77 k.p.a., który to przepis zawiera cztery paragrafy. Skarga kasacyjna nie zauważa tej kwestii, zatem jest w tym zakresie wadliwa formalnie. Mając jednak na uwadze treść poszczególnych paragrafów tego przepisu i zarzutów skargi kasacyjnej, chodzi zapewne o § 1 tego artykułu, stosownie do którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie stwierdza, że rozpoznawany zarzut jest chybiony, bo ocena sposobu działania Sądu I instancji prowadzi do wniosku, że Sąd dokonał wnikliwej oceny legalności zaskarżonej decyzji. NSA formułując taki pogląd, odnosi te uwagi do warunków formalnych kontrolowanego orzeczenia, bo ten kontekst wydanej decyzji był przedmiotem zarzutów kasacyjnych, a postępowanie kasacyjne wyznaczone jest granicami podniesionych przez stronę zarzutów. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.