IV SAB/Wr 147/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędzia WSA Lidia Serwiniowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi E. M. na przewlekłość Wojewody D. w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na okres zasiłkowy 2018/2019 I. zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] października 2018 r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na K. M. i S. M. w terminie 2 miesięcy, liczonych od dnia otrzymania dokumentu, stanowiącego przyczynę do wydania przez Wojewodę D. postanowienia z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania; II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpoznania wniosku opisanego w punkcie I wyroku; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wniosku opisanego w punkcie I wyroku nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa: IV. oddala wniosek o przyznanie kwoty pieniężnej od organu na rzecz skarżącej; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Skarżąca E. M. w dniu [...] października 2018 r. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w M. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2018/2019. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej pismem z dnia [...] października 2018 r. przesłał powyższy wniosek D. Urzędowi Wojewódzkiemu w celu ustalenia czy zachodzi koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego oraz wydania stosownych decyzji zgodnie z art. 21, art. 23a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Pismem z dnia [...] maja 2019 r. wnioskodawczyni złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. ponaglenie w związku z bezczynnością i przewlekłością organu – Marszałka Województwa D. w sprawie wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. stwierdziło, że Wojewoda dopuścił się bezczynności i wyznaczył termin do załatwienia sprawy; dwa miesiące liczone od dnia doręczenia postanowienia. W piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. skierowanym do Ośrodka Pomocy Społecznej D. Urząd Wojewódzki we W. stwierdził, że w obu wnioskach zainteresowanej: o przyznanie świadczenia wychowawczego na dziecko strony K. oraz ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2018/2019 dołączona dokumentacja jest niekompletna. Podał, iż w przesłanym materiale dowodowym brak dokumentu w tym oświadczenia określającego wysokość dochodu uzyskanego przez członka rodziny za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu. Jeżeli idzie o wnioski o przyznanie dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko S. w przesłanym materiale dowodowym brak dokumentu, w tym oświadczenia, potwierdzającego w jakim okresie został udzielony urlop wychowawczy na dziecko S. W przypadku zakończenia przez wnioskodawczynię urlopu wychowawczego należy przesłać dokumenty, w tym oświadczenie określające dochód uzyskany za pełny przepracowany miesiąc, z tytułu powrotu do pracy, po zakończonym urlopie wychowawczym. W związku z powyższy Wojewoda D. w oparciu o art. 52 k.p.a. zwrócił się o wezwanie strony do złożenia wyjaśnień i uzupełnienia wniosku. Stwierdził również, że brak powyższych danych uniemożliwia Wojewodzie rozpatrzenie wniosku i wydanie decyzji. W związku z powyższym do czasu uzupełnienia nie będzie podejmował żadnych czynności w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. Wojewoda D. zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia prawa do dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na podstawie wniosku złożonego dnia [...] października 2018 r. przez wnioskodawczynię za okres od [...] listopada 2018 r. do [...] października 2019 r. oraz postanowił, że w sprawie wyżej wymienionego dodatku do zasiłku rodzinnego za okres od [...] listopada 2018 r. do [...] października 2019 r. pierwszeństwo zastosowania ma ustawodawstwo c. Skargę na przewlekłość organu administracyjnego w sprawie rozpoznania wniosku z [...] października 2018 r. o przyznanie świadczeń rodzinnych i dodatku do zasiłku rodzinnego złożyła do tutejszego Sądu wnioskodawczyni. Zarzuciła organowi naruszenie art. 8 § 1, art. 12, art. 35, art. 36 kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosła o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania oraz, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) zobowiązanie organu do dokonania w określonym terminie niezbędnych czynności i wydanie decyzji, 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości maksymalnej przepisanej prawem, 4) poinformowanie właściwych organów nadzorczych o istotnych naruszeniach prawa, 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wnioskodawczyni podkreśliła, że wniosek o przyznanie świadczenia został złożony w październiku 2018 r. i do tej pory nie został rozpoznany, podobnie jak ponaglenie. Z pisma organu wynika, że taka sytuacja występuje z uwagi na dużą ilość wniosków oczekujących na rozpatrzenie oraz braki kadrowe. Postępowanie organu oraz jego argumentacja nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym – powyższe okoliczności nie stanowią przyczyny do wydłużenia terminu. Organy prowadząc postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy naruszają art. 8 § 1 i art. 12 k.p.a. Strona od wielu miesięcy pozbawiona jest przysługujących jej świadczeń. Ponadto nie została poinformowana o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Przyznał, że do organu w dniu [...] października 2018 r. wpłynęły opisane wyżej wnioski a także ponaglenie na niezałatwienie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. stwierdziło, że w sprawach rozpatrzenia wniosków skarżącej, Wojewoda D. dopuścił się bezczynności i wyznaczyło dodatkowy termin załatwienia spraw: Dwa miesiące liczona od dnia doręczenia niniejszego postanowienia. Organ podał, że po analizie dokumentacji stwierdzono, że wniosek o ustalenie prawa, do zasiłku rodzinnego jest niekompletny. W związku z tym w dniu [...] lipca 2019 r. zwrócono się z prośbą do organu właściwego o wezwanie wnioskodawczyni do uzupełnienia braków i złożenia wyjaśnienia i postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. zawieszono postępowanie. Organ stwierdził, że po uzupełnieniu braków formalnych oraz otrzymaniu stosownych informacji z instytucji czeskiej w sprawie wydana zostanie decyzja, rozstrzygająca uprawnienie do świadczeń. Poinformowano, że drugi wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego został rozpatrzony dnia [...] lipca 2019 r. W sprawie wydano informację, którą przyznano świadczenie w formie dodatku dyferencyjnego na rzecz dzieci skarżącej S. i K. Tym samym postępowanie w tej sprawie zostało zakończone w wyznaczonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze terminie. Ponadto poinformowano, że właściwość Wojewody w sprawie, wynika z art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemem wsparcia rodzin, którą od dnia 1 stycznia 2018 r. wprowadzono zmiany w zakresie organizacji rozpatrywanych spraw, dotyczących świadczeń rodzinnych i wychowawczych, w których mają zastosowanie przepisy z koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W związku z powyższym przekazano zadania z poziomu Marszałka Województwa na poziom Wojewody. W związku z tym Wojewoda D. przyjął do realizacji ponad 15 tysięcy spraw zaległych. Dlatego też, ze względu na bardzo dużą liczbę prowadzonych spraw występują opóźnienia w wydawaniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1-4a. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd ma również zgodnie z tym przepisem obowiązek stwierdzić czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Przewlekłość postępowania została zdefiniowana w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) dalej k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Powołany przepis w pkt 1 stanowi zaś, że o bezczynności można mówić wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1. Art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. określa przedmiotowo rodzaj spraw poddanych kontroli sądu administracyjnego w zakresie bezczynności lub przewlekłości. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania nastąpi wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w terminie nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce wówczas, gdy bezczynności można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności, w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektowny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny. (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Pojęcie "przewlekłość postępowania" rozumiane jest jako opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być zakończona w terminie krótszym. W związku z tym sąd ma obowiązek dokonać oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organów i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt II SAB/Gl 53/18). Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy daje podstawy do uznania, że w sprawie ma miejsce przewlekłość postępowania, w rozumieniu tego pojęcia przedstawionego wyżej. Skarżąca zainicjowała postępowanie w sprawie wnioskiem z dnia [...] października 2018 r. skierowanym do Ośrodka Pomocy Społecznej w M. Ośrodek ten pismem z dnia [...] października 2018 r. przesłał powyższy wniosek do D. Urzędu Wojewódzkiego we W. w celu ustalenia czy zachodzi koordynacja zabezpieczenia społecznego i wydania decyzji na podstawie art. 21 i art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pismo to wraz z wnioskiem zostało doręczone adresatowi [...] października 2018 r. Pierwsza czynność jaką podjął organ nosi datę [...] lipca 2019 r. i jest to prośba skierowana do Ośrodka Pomocy Społecznej w M. o wezwanie do uzupełnienia braków wniosku a następnie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Z tej samej daty jest również postanowienie Wojewody D. ustalające, że w niniejszej sprawie z uwagi na zatrudnienie skarżącej w [...] mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i właściwym do rozpoznania sprawy jest Wojewoda D. Z powyższego wynika, że pierwsze czynności zmierzające do rozpoznania wniosku zostały podjęte po 8 miesiącach od dnia wpłynięcia wniosku. Niewątpliwie w tych okolicznościach należy uznać, iż mamy do czynienia z przewlekłością postępowania. Nie zmienia tego faktu wydanie przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania. Należy też przywołać treść art. 35 i 36 k.p.a. Z art. 35 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). Zgodnie zaś z art. 36 o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ powinien zawiadomić stronę podając przyczyny zwłoki i termin załatwienia. Organ w niniejszej sprawie, nie tylko przekroczył wskazane w ustawie terminy do rozpoznania wniosku ale także nie wypełnił w całości obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a. Mając na uwadze także treść art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w powyższych okolicznościach, Sąd zobowiązał organ do wydania rozstrzygnięcia po uzyskaniu odpowiednich dokumentów, lub po upływie terminu do ich przedstawienia. Jednocześnie Sąd określił termin do rozpoznania wniosku skarżącej: 2 miesięcy, liczonych od uzupełnienia braków lub od upływu wskazanego do uzupełnienia terminu a także stwierdził, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na sytuację, o której mówi końcowa część odpowiedzi na skargę, a także faktów znanych Sądowi z urzędu. Z dniem [...] stycznia 2018 r. Wojewoda D. przejął od Marszałka Województwa D. ponad 15 tysięcy spraw. Ponadto do Wojewody wpłynęło w 2018 r. dalszych kilkanaście tysięcy wniosków. Taka sytuacja musi mieć wpływ na ocenę przewlekłości. Nie daje podstaw do uznania, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Brak jest dowodów na to, iż to ze złej woli, czy też braku właściwej organizacji pracy doszło do przekroczeń terminu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt III wyroku. Jednocześnie Sąd oddalił wniosek o wymierzenie od organu na rzecz skarżącej grzywny; skarżąca nie uzasadniła w tym zakresie swojego żądania. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 206 p.p.s.a. Koszty zastępstwa procesowego zostały przyznane w połowie stawki wynagrodzenia. Wynika to z faktu, iż pełnomocnik skarżącej wstąpił do sprawy po złożeniu skargi w końcowym etapie postępowania i poza złożeniem pełnomocnictwa i wniesieniu pisma z 20 sierpnia 2019 r., którym podtrzymał skargę nie wykonał żadnych innych czynności.