II OSK 648/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie NSA Maria Czapska-Górnikiewicz del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1126/14 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 17 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1126/14 (dalej wyrok z 17 grudnia 2014 r.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy (dalej Prezydent) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB albo organ II instancji) z dnia [...] marca 2014 r., znak [...] (dalej postanowienie z [...] marca 2014 r.), wydane w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy: Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], znak [...] (dalej postanowienie z [...] stycznia 2014 r.) Wojewoda Mazowiecki (dalej Wojewoda albo organ I instancji), działając na podstawie art. 35 ust. 6, 7 w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej pr.bud.), w związku z art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary za niezakończenie w terminie sprawy wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego stanowiącego segment zabudowy szeregowej przy ul. [...] - usytuowanego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] w W. – wymierzył Prezydentowi karę pieniężną w wysokości 5.000 zł. GINB postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 141 § 1 i art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta na postanowienie Wojewody z dnia [...] stycznia 2014 r., sprostowanego postanowieniem Wojewody z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. GINB, podzielając stanowisko organu I instancji, wskazał, że w związku ze sprostowaniem oczywistej omyłki pisarskiej postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., termin 65 - dniowy rozpoczął swój bieg od dnia 3 sierpnia 2012 r. Prezydent złożył skargę na powyższe postanowienie do WSA i wniósł o uchylenie orzeczeń organów obu instancji, zaś zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., przez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy postanowienia Wojewody z dnia [...] stycznia 2014 r.; - art. 7 i 8 k.p.a., przez nierozpatrzenie sprawy przez GINB w sposób wszechstronny i wyczerpujący, a jedynie przytoczenie i przeanalizowanie części rozstrzygnięcia Wojewody; - art. 80 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że Prezydent dopuścił się zwłoki, w rozumieniu art. 35 ust. 6 pr.bud., w rozpoznaniu wniosku w sprawie wydania pozwolenia na budowę; - art. 15 k.p.a. i art. 80 k.p.a., przez brak samodzielnego rozpatrzenia sprawy (naruszenie zasady dwuinstancyjności) i brak samodzielnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez jego wadliwe zastosowanie i błędne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji, pomimo że jest ono wadliwe; - art. 35 ust. 6 pr.bud., przez jego błędną wykładnię wobec przyjęcia, że przewidziany tym przepisem termin powinien być liczony od daty złożenia wadliwego wniosku, a nie od daty jego uzupełnienia, a w konsekwencji ustalenie zwłoki w wydaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w wymiarze uwzględniającym okres pomiędzy złożeniem wadliwego wniosku a dniem uzupełnienia braków wniosku; - art. 35 ust. 6 pr.bud. w zw. z art. 35 ust. 8 pr.bud., przez jego błędne zastosowanie w sytuacji gdy decyzja w sprawie pozwolenia na budowę została wydana bez zwłoki; - art. 35 ust. 8 pr.bud. przez jego niezastosowanie w sytuacji, w której opóźnienie w wydaniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenia na budowę spowodowane było z winy strony postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Orzekając w niniejszej sprawie sąd I instancji wskazał, że podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 35 ust. 6 pr.bud., który nakazuje, w przypadku niewydania przez organ I instancji, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o jej wydanie, wymierzenie właściwemu organowi, przez organ wyższego stopnia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Opierając się na ustaleniach organów obu instancji WSA wskazał, że organ I instancji od wpływu wniosku z dnia 3 sierpnia 2012 r. do dnia wydania decyzji z [...] czerwca 2013 r. wynoszącego 325 dni odliczył: - okres wynikający z art. 35 ust. 6 pr.bud (65 dni), - okres od wydania postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek uzupełnienia braków materialnych wniosku do ich uzupełnienia – tj. okres od 24 sierpnia 2012 r. do 19 września 2012 (26 dni), - okres zawieszenia postępowania od dnia 4 października 2012 r. do dnia podjęcia zawieszonego postępowania do dnia 3 kwietnia 2013 r. (181 dni), - okres od wydania postanowienia na podstawie art. 77 § 2 k.p.a. i art. 123 k.p.a. w dniu 9 kwietnia 2013 r. do dnia usunięcia nieprawidłowości wniosku w dniu 16 kwietnia 2013 r. (7 dni), - okres wystąpienia do Stołecznego Konserwatora Zabytków dla m.st. Warszawy z prośbą o uzgodnienie projektu w dniu 22 kwietnia 2013 r. do dnia podjęcia zawieszonego postępowania w dniu 28 maja 2013 r. (36 dni). Organ II instancji podzielił stanowisko Wojewody, że w sprawie odliczeniu podlega okres 250 dni (26 + 181 + 7 + 36). W dalszej części uzasadnienia sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nałożono na inwestora, na podstawie art. 35 ust. 3 pr.bud., obowiązek uzupełnienia nieprawidłowości i braków w przedłożonej dokumentacji projektowej. W ocenie WSA, żaden ze sformułowanych w tym postanowieniu obowiązków nie prowadzi do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Powyższe oznacza, że złożony w dniu 3 sierpnia 2012 r. wniosek był pod względem formalnym prawidłowy i umożliwiał prowadzenie postępowania administracyjnego. Tym samym organ II instancji prawidłowo uznał, że od dnia jego złożenia liczyć należy termin wskazany w art. 35 ust. 6 pr.bud., albowiem w tym dniu organ mógł przystąpić do załatwiania sprawy. Sąd I instancji podzielił zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 107 § 3 k.p.a. Tym niemniej, zdaniem WSA, organ - jak wynika z uzasadnienia postanowienia - wskazał na przebieg postępowania ustalając daty rozpoczęcia i zakończenia poszczególnych czynności. Podniósł także, że podziela stanowisko organu I instancji, że odliczeniu w sprawie, na podstawie art. 35 ust. 8 pr.bud., podlega okres 250 dni, a nie jak twierdzi Prezydent - 278 dni. Okres do odliczenia wynika z przytoczonych za Wojewodą wyliczeń – łącznie 250 dni (26+181+7+36). Zdaniem WSA, w rozpatrywanej sprawie nie budziły wątpliwości ustalenia organu co do terminu, od którego należy liczyć czas trwania postępowania, jego długość, okresy które podlegają odliczeniu oraz czas trwania okresu, o jaki został przekroczony termin wskazany w art. 35 ust. 6 pr.bud. Zarówno organ I jak i II instancji uznały, że datą rozpoczęcia postępowania przed organem jest dzień złożenia wniosku - 3 sierpnia 2012 r. zaś datą zakończenia postępowania - dzień [...] czerwca 2013 r. Czas, który należy odliczyć od wymienionych 325 dni wynosi, w ocenie organów 250 dni. Stąd też, na podstawie obliczeń matematycznych, należy uznać, że organ zasadnie ustalił, że postępowanie przekroczyło wskazany w art. 35 ust. 6 termin o 10 dni (325 – 250 – 65 = 10). W konkluzji WSA stwierdził, że zaskarżone postanowienie GINB, mimo zastrzeżeń, co do sposobu redakcji jego uzasadnienia, jest prawidłowe, a dostrzeżone uchybienia proceduralne w zakresie naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. nie mogą prowadzić do jego uchylenia. W skardze kasacyjnej z 26 lutego 2015 r. Prezydent reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył w całości wyrok z 17 grudnia 2014 r. zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez: a) oddalenie skargi kiedy należało ją uwzględnić z uwagi na uzasadnione podstawy skargi oraz niezgodne z prawem orzeczenie organu; b) nieuchylenie zaskarżonego postanowienia GINB z dnia [...] marca 2014 r. w sytuacji naruszenia przez ten organ przepisów prawa materialnego, to jest art. 35 ust. 6 i 8 pr.bud., art. 33 ust. 2 pkt 1 pr.bud., art. 34 ust. 2 i 3 pr.bud. w zw. z § 12, § 11, § 8, § 4, § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1133 ze zm. - obowiązującego w dniu złożenia wniosku o pozwolenie na budowę), a także przepisów proceduralnych, w tym art. 64 § 2 k.p.a., II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego: 1) art. 35 ust. 6 pr.bud. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przewidziany tym przepisem termin powinien być liczony od daty złożenia wadliwego wniosku, a nie od daty jego uzupełnienia, a w konsekwencji ustalenie zwłoki w wydaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w wymiarze uwzględniającym okres pomiędzy złożeniem wadliwego wniosku a dniem uzupełnienia braków wniosku; 2) art. 33 ust. 2 pkt 1 pr.bud. oraz art. 34 ust. 2 i 3 pr.bud. w zw. z § 3 ust. 1, § 4, § 8, § 11, § 12 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu (obowiązującego w dniu złożenia wniosku o pozwolenie na budowę) przez ich niezastosowanie i przyjęcie, że wniosek ten nie był wadliwy pod względem formalnym; 3) art. 35 ust. 6 pr.bud. przez jego błędne zastosowanie w sytuacji gdy bez zwłoki doszło do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę; 4) art. 35 ust. 8 pr.bud. przez jego niezastosowanie w sytuacji, w której opóźnienie w wydaniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenia na budowę spowodowane było z winy strony postępowania. Skarżący, powołując się na art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie okazała się uzasadniona. Dokonując kontroli instancyjnej wyroku sądu I instancji z dnia 17 grudnia 2014 r., Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej następuje w granicach skargi kasacyjnej, przy uwzględnieniu z urzędu przesłanek nieważności postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zarzuty kasacyjne sformułowane zostały w oparciu o obie podstawy, o których stanowi art. 174 p.p.s.a. Wszystkie one okazały się jednak nieuzasadnione. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że poddane kontroli sądowej rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały wydane na podstawie art. 35 ust. 6 i 7 pr.bud. w zw. z art. 82 ust. 2 pr.bud. oraz art. 123 ust. 1 k.p.a. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie, była zgodność z prawem postanowienia o nałożeniu na Prezydenta kary pieniężnej za niezakończenie w terminie sprawy dotyczącej wydania pozwolenia na budowę. W sprawie tej nie znajdował zastosowania ani art. 33 ust. 2 pkt 1 pr.bud. stanowiący o konieczności dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę czterech egzemplarzy projektu budowlanego, ani art. 34 ust. 2 i 3 pr.bud., odnoszący się do szczegółowej zawartości projektu budowlanego, ani przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego Sformułowane na podstawie wskazanych przepisów zarzuty kasacyjne, odnoszące się do interpretacji wydanego przez Prezydenta postanowienia z [...] sierpnia 2012 r., nr [...], nakładającego na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków w przedłożonej dokumentacji projektowej są w istocie rzeczy polemiką z treścią tego postanowienia oraz próbą nadania jemu treści, której w istocie ono nie zawiera. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela pogląd, stosownie do którego odliczeniu od czasu trwania postępowania z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę wymaga okres czasu, w którym złożony wniosek nie może być rozpatrywany z uwagi na brak spełnienia wymagań formalnych (zob. A. Ostrowska w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, s. 525-526). Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. W postanowieniu z 24 sierpnia 2012 r. Prezydent nie wezwał inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku, na co m.in. wskazuje brak zastosowania podstawy prawnej z art. 64 § 2 k.p.a., tylko art. 35 ust. 3 pr.bud., który stanowi o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę jako konsekwencji nieusunięcia wskazanych nieprawidłowości ani też sama treść tego postanowienia, w której nie ma mowy o konieczności uzupełnienia braków formalnych. Rygor, o którym stanowi art. 35 ust. 3 pr.bud. został wyraźnie wskazany w postanowieniu z 24 sierpnia 2012 r. Z tych powodów Prezydent nie może w sposób skuteczny nadać wydanemu przez siebie postanowieniu innej treści i znaczenia, aniżeli takie, które wprost z niego wynika. Poza tym, jak stwierdził to sąd I instancji, żaden z obowiązków wymienionych w postanowieniu z 24 sierpnia 2012 r. nie miał na celu uzupełnienia braków formalnych wniosku. W postanowieniu tym Prezydent, inaczej aniżeli w skardze kasacyjnej, nie wskazał, że przedłożony projekt budowlany nie spełniał wymogów formalnych jego przygotowania w takim zakresie, że nie mógł on być dokumentem, o którym stanowią art. 33 ust. 2 pkt 1 pr.bud. oraz art. 34 ust. 2 i 3 pr.bud. Z przedstawionych względów za nieuzasadnione uznać należało zarzuty naruszenia przez sąd I instancji art. 35 ust. 6 i 8 pr.bud., ponieważ z przedstawionej w skardze kasacyjnej sekwencji wydarzeń nie wynika, ażeby postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę zostało zakończone zgodnie z terminem, o którym stanowi art. 35 ust. 6 pkt 1 pr.bud., a zwłoka w czasie trwania tego postępowania została spowodowana z winy inwestora. Na uwzględnienie nie zasługiwały ponadto zarzuty naruszenia przez sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., które stanowią jedynie procesową podstawę zaskarżonego wyroku i same w sobie nie mogą świadczyć o naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższą argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.