II SA/Go 517/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 18 marca 2005 r., nr XXVII/158/2005 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. UZASADNIENIE 1. Uchwałą z 18 marca 2005 r., nr XXVII/158/2005 Rada Miejska w [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i 3 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., nr 142 poz. 1591 ze zm., aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506; dalej jako u.s.g.) nadała statut sołectwu [...]. 2.Pismem z [...] czerwca 2019 r. Prokurator Rejonowy [...] wniósł do sądu skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w całości. Uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, w szczególności przepisów: - art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. przez niepoddanie projektu statutu sołectwa społecznym konsultacjom z mieszkańcami w sposób, który powinien być uprzednio określony w uchwale Rady, regulującej zasady i tryb przeprowadzenia takich konsultacji, - art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w § 22 ust. 1 i 2 uchwały, organowi uchwałodawczemu - jakim jest Zebranie Wiejskie - kompetencji do wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej, - art. 36 ust. 2 u.s.g. polegające na wprowadzeniu w § 23 ust. 1 uchwały ograniczenia czynnego prawa wyborczego, przez zastrzeżenie, że dla dokonania ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej wymagana jest obecność co najmniej 1/5 uprawnionych do głosowania mieszkańców Sołectwa, - art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w § 28 uchwały, organowi uchwałodawczemu – jakim jest Zebranie Wiejskie - kompetencji do odwołania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej, - art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. przez brak w statucie regulacji określającej zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. 3. Odpowiadając na skargę Burmistrz [...] uznała ją w części za zasadną. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że po przejrzeniu dokumentacji archiwalnych z 2005 r., nie odnalazł dokumentów potwierdzających by przed podjęciem zaskarżonej uchwały zostały przeprowadzone zostały konsultacje z jej mieszkańcami. Projekt uchwały był konsultowany z przewodniczącym rady sołeckiej w trakcie posiedzeń komisji Rady Miejskiej. Zdaniem organu w statucie nie naruszono art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., gdyż nie nadano w § 22 ust. 1, 2 uchwały organowi uchwałodawczemu – jakim jest Zebranie Wiejskie – kompetencji do wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej. Zebranie Wiejskie jako organ Sołectwa zwołuje Sołtys, o czym stanowi § 12 ust. 1 pkt 1 rozpatrywanej uchwały, natomiast zgodnie z § 22 ust. 1 Burmistrz zwołuje zebranie wiejskie na którym ma być dokonany wybór Sołtysa i Rady Sołeckiej. To zatem nie Zebranie Wiejskie jako organ Sołectwa wybiera Sołtysa i Radę Sołecką lecz mieszkańcy tego Sołectwa na zwołanym przez Burmistrza zebraniu wiejskim, co zapisano w § 11 ust. 1 i 2 uchwały. Ponadto w ocenie organu nie doszło do istotnego naruszenia art. 36 ust. 2 u.s.g. polegającego na wprowadzeniu w § 23 ust. 1 uchwały ograniczenia czynnego prawa wyborczego przez zastrzeżenie, że dla dokonania ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej wymagana jest obecność co najmniej 1/5 uprawnionych mieszkańców Sołectwa. Wybór Sołtysa i członków Rady Sołeckiej następuje bowiem na tym samym zebraniu, w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieorganicznej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W ocenie organu § 28 uchwały otrzymał może niezbyt precyzyjne brzmienie, lecz w konsekwencji to nie Zebranie Wiejskie jako organ Sołectwa dokona odwołania Sołtysa i Rady Sołeckiej, lecz jedynie stali mieszkańcy tego Sołectwa uprawnieni do głosowania. Organ nie zgodził się także z zarzutem Prokuratora co do istotnego naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. przez brak w statucie regulacji określającej zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Wprawdzie statut nie zawiera rozdziału: zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej, ale w jego treści regulacje takie występują, np. w § 12 ust. 1 pkt 3, § 15 ust. 1, § 17 ust. 1 pkt 4, § 19 ust. 5, § 32 ust. 1 i 2. 4. Występujący na rozprawie Prokurator Okręgowy [...] podtrzymał skargę wskazując jednak, że nie popiera zarzutu zawartego w punkcie 2 skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. 6. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił m.in. art. 35 u.s.g. Zgodnie z ustępem 1 tego przepisu, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Zgodnie z art. 5a ust. 2 u.s.g. zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Obowiązek konsultacji z mieszkańcami został dodany do art. 35 u.s.g. z dniem 30 maja 2001 r. na podstawie art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 45, poz. 497). Oznacza to, że uchwała w sprawie nadania statutu jednostki pomocniczej powinna zostać podjęta po przeprowadzeniu konsultacji z jej mieszkańcami, przy czym wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej powinien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenie opinii na ich temat. Brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej poprzedzających podjęcie uchwały w sprawie nadania jednostce pomocniczej statutu stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej uchwały w całości (por. wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 652/13, CBOSA). W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 35 ust. 1 u.s.g. (tj. naruszeniem przepisów regulujących procedurę podjęcia uchwały) i w związku z tym, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. 7. Uwzględnienie zarzutu dotyczącego braku konsultacji przesądza o treści i zakresie wydanego orzeczenia. W kontekście uwagi organu, że przystąpiono do prac nad nowym statutem wskazać należy, że zasadne są również zarzuty sformułowane w punkcie 3 i 5 skargi. Zestawiając bowiem treść § 23 ust. 1 zaskarżonej uchwały, dotyczycącego kworum niezbędnego dla dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej, z brzmieniem art. 36 ust. 2 u.s.g. należy przyznać rację Prokuratorowi. Art. 36 ust. 2 u.s.g. wskazuje, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów. Ponadto statuuje, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Opowiadając się za wcześniejszymi poglądami tutejszego sądu wyrażonymi na tle takiego samego problemu wskazać należy, że wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru, uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter iuris cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej. W konsekwencji za istotnie naruszający prawo należało uznać także zapis § 23 ust. 2 zaskarżonej uchwały, dotyczący dalszego przebiegu procesu wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej w sytuacji braku kworum ustanowionego w § 23 ust. 1. 8. Jeśli chodzi o kwestię zakresu oraz form kontroli i nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej wskazać należy, że przyjęte w § 12 ust. 1 pkt 3, § 15 ust. 1, § 17 ust. 1 pkt 4, § 19 ust. 5, § 32 ust. 1 i 2 Statutu rozwiązana są wadliwe. Po nowelizacji art. 35, uprawnienia kontrolne i nadzorcze przysługują obu organom gminy: radzie i wójtowi. Kontrola może obejmować działalność organów jednostek pomocniczych pod względem legalności, celowości, rzetelności i gospodarności ich działań. Pamiętać też należy o ustawowych kompetencjach kontrolnych, jakie w tym zakresie przysługują komisji rewizyjnej rady gminy (art. 18a ust. 1 u.s.g.). Z tych względów w doktrynie wskazuje się, że przy formułowaniu zapisów odnoszących się do nadzoru należy jak najściślej wzorować się na przepisach rozdziału 10 u.s.g. (zob. A. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Lex 2012). Treść przepisów statutu regulujących to, że do obowiązków sołtysa należy działanie stosownie do wskazań Rady Miejskiej i Burmistrza (§ 12 ust. 1 pkt 3), dalej że Burmistrz może zawiesić w czynnościach sołtysa, który nie wywiązuje się ze swoich obowiązków lub popełnił przestępstwo (§ 15 ust. 1), że zebranie wiejskie zwołuje sołtys na polecenie Rady Miejskiej lub Burmistrza (§ 17 ust. 1 pkt 4) oraz, że obowiązkiem sołtysa jest zapewnienie referentów spraw rozpatrywanych na zebraniu, a w przypadku powstania trudności może on zwrócić się do Burmistrza o pomoc, który wyznaczy w tym celu odpowiedniego pracownika Urzędu (§ 19 ust. 5), oraz że obsługę kasową sołectwa zapewnia Urząd Miejski w [...] a gospodarkę finansową sołectwa kontroluje Skarbnik Gminy (§ 32 ust. 1 i ust. 2) nie jest zgodna z wzorcami kontroli i nadzoru, które określa ustawa i nie wypełnia też delegacji ustawowej. Nadto skarbnik nie jest organem gminy w rozumieniu art. 11a ust. 1 u.s.g., a tylko organy gminy są uprawnione do kontroli organów jednostek pomocniczych stosownie do art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. 9. Nieuzasadnione są natomiast, w ocenie sądu, zarzuty sformułowane w punktach 2 i 4 skargi. Przepis § 22 zaskarżonej uchwały dotyczy bowiem zebrania stałych mieszkańców uprawnionych do głosowania (wyboru sołtysa, zgodnie z treścią § 11 ust. 2 uchwały), a nie zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego. Podobnie rzecz się ma jeśli chodzi o treść § 28 zaskarżonej uchwały. Reguły wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej nakazują przyjąć, że użyty w § 22 i § 28 uchwały zwrot "zebranie" dotyczy zgromadzenia mieszkańców sołectwa, a nie organu (zebrania wiejskiego).