II OSK 1641/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 22 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SAB/Po 140/18 w sprawie ze skargi [...] na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 16 stycznia 2019 r. (sygn. akt IV SAB/Po 140/18) po rozpoznaniu skargi [...] (dalej także jako: "skarżący", "skarżący kasacyjnie", "cudzoziemiec") na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego (dalej także jako: "Wojewoda", "organ") w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, oddalił skargę w całości. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [...] września 2016 r. cudzoziemiec reprezentowany przez pełnomocnika wystąpił do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd I instancji ustalił, że wniosek został złożony za pośrednictwem Polskiej Placówki Pocztowej, nie zaś osobiście. Skarżący nie przedstawił ważnego dokumentu podróży oraz nie złożył załącznika nr 1 do wniosku, podpisanego przez osobę uprawnioną do reprezentowania pracodawcy, a także informacji właściwego starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy. Pismem z [...] października 2016 r. pełnomocnik skarżącego został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie 7 dni od daty odbioru wezwania (skuteczne doręczenie nastąpiło [...] października 2016 r., termin do usunięcia braków wniosku upłynął [...] listopada 2016 r.). W dniu [...] listopada 2016 r. skarżący stawił się osobiście w siedzibie organu oraz przedłożył oryginał dokumentu podróży do wglądu. Jednocześnie pismem z tego samego dnia pełnomocnik skarżącego poinformował organ, iż w stosunku do skarżącego zachodzi przesłanka zwolnienia z obowiązku przedłożenia informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy określona w art. 88c ust. 3 pkt 2 ustawy z 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy – Dz. U. z 2016 r., poz. 645 ze zm. (przedłużenie zezwolenia na pracę dla tego samego pracodawcy na tym samym stanowisku) oraz art. 88c ust. 8 pkt 2 tej ustawy. Pismem z [...] stycznia 2017 r. Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. pozostawił wniosek o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP bez rozpoznania. Organ podał, że nie zachodziła przesłanka zwolnienia z obowiązku przedłożenia informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy, gdyż nie jest w posiadaniu żadnego dokumentu, z którego wynika posiadanie przez skarżącego w dniu [...] września 2016 r. ważnego zezwolenia na wykonywania pracy w firmie [...] sp. z o.o. na stanowisku handlowca. Organ uznając, że do dnia pozostawienia wniosku bez rozpoznania nie zostały uzupełnione następujące braki formalne wniosku: informacja starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy oraz nie został podpisany przez osobę reprezentującą pracodawcę załącznik nr 1 do wniosku, wniosek ten został pozostawiony bez rozpoznania. Pismo z [...] stycznia 2017 r. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania zostało skutecznie doręczone pełnomocnikowi skarżącego w dniu [...] lutego 2017 r. W dniu [...] lutego 2017 r. skarżący złożył zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał zażalenie za nieuzasadnione. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Wojewody wywiódł skarżący, zarzucając naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. polegające na niezasadnym pozostawieniu wniosku bez rozpoznania w sytuacji, gdy: - skarżący do wniosku dołączył załącznik nr 1, który to został podpisany przez prawidłowo ustanowionego w sprawie pełnomocnika pracodawcy, będącego prokurentem spółki wpisanym do KRS, - w przypadku skarżącego zachodzi przesłanka zwolnienia z obowiązku do przedłożenia informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy z powodu spełnienia warunku określonego w art. 88 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 16 stycznia 2019 r. (sygn. akt IV SAB/Po 140/18) oddalił skargę na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W pierwszej kolejności Sąd I instancji przyznał, że skarga na bezczynność stanowi adekwatny środek prawny do spowodowania podjęcia przez organ czynności w sprawie, w której podanie zostało pozostawione bez rozpoznania. Dalej skarżący wypełnił warunek wyczerpania trybu środków zaskarżenia, przy czym środkiem tym prawidłowo było zażalenie, gdyż wniosek został złożony przed zmianą wprowadzoną ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Sąd I instancji dalej stwierdził, że istota skargi sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy organ zasadnie pozostawił wniosek bez rozpoznania, tj. czy organ prawidłowo zastosował normę art. 64 § 2 k.p.a. Warunkiem zastosowania rygoru pozostawienia podania bez rozpoznania jest po pierwsze rzeczywiste istnienie braku formalnego pisma, czyli takiego jego niedostatku, który stoi w sprzeczności z wymogami stawianymi mu przez prawo. Po drugie konieczne jest uprzednie jasne i zrozumiałe wezwanie do usunięcia określonego braku. Po trzecie - niewywiązanie się przez wnioskodawcę z obowiązku wskazanego w wezwaniu. Zdaniem Sądu I instancji organowi w kontrolowanym postępowaniu nie można skutecznie zarzucić bezczynności. Wystąpiły bowiem braki formalne wniosku i nie zostały one skutecznie uzupełnione przez cudzoziemca. W myśl art. 105 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1990, zwanej dalej: ustawa o cudzoziemcach) cudzoziemiec składa wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście oraz przedstawia ważny dokument podróży. Zgodnie z art. 106 ust. 1a ustawy o cudzoziemcach, cudzoziemiec składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy dołącza do niego wypełniony przez podmiot powierzający mu wykonywanie pracy załącznik. Natomiast w myśl art. 125 ust. 3 wymienionej ustawy, cudzoziemiec składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy dołącza do niego informację starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestr bezrobotnych poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy, sporządzonej z uwzględnieniem pierwszeństwa dostępu do rynku pracy dla obywateli polskich oraz cudzoziemców, o których mowa w art. 87 ust 1 pkt 1-11 ustawy, wydanej nie wcześniej niż 180 dni przed złożeniem wniosku. Termin uzupełnienia braków formalnych wniosku minął bezskutecznie w dniu [...] listopada 2016 r. W dniu [...] listopada 2016 r., skarżący stawił się osobiście w siedzibie organu oraz przedłożył oryginał dokumentu podróży do wglądu, czym skutecznie uzupełnił jeden z braków formalnych wniosku. Do dnia pozostawienia wniosku bez rozpoznania nie uzupełniono jednak dwóch pozostałych braków, tj. wypełnionego i podpisanego przez pracodawcę załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oraz informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy, o której mowa w art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach. Ten ostatni dokument Sąd I instancji zakwalifikował jako element wymagań formalnych wniosku. Jednocześnie doszedł do wniosku, że nie zachodzi określona w art. 114 ust. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach przesłanka warunkująca zwolnienie skarżącego z obowiązku określonego w art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, gdyż w aktach sprawy nie znajdują się dowody mogące wskazywać na posiadanie przez skarżącego w dniu [...] września 2016 r. ważnego zezwolenia na wykonywanie pracy w firmie [...] sp. z o.o. na stanowisku handlowca. Zgodnie z przywołanym ostatnio przepisem cudzoziemiec jest zwolniony z obowiązku przedłożenia informacji starosty, jeżeli bezpośrednio przed złożeniem wniosku posiadał zezwolenie na pracę lub zezwolenie na pobyt czasowy i pracę u tego samego pracodawcy na tym samym stanowisku. Przez zezwolenie na pracę należy rozumieć zezwolenie, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia. Odnośnie braku formalnego wniosku, jakim był brak podpisanego przez osobę reprezentującą pracodawcę załącznika nr 1 do wniosku, to zgodnie z art. 106 ust. 1a ustawy o cudzoziemcach, cudzoziemiec składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy dołącza do niego wypełniony przez podmiot powierzający mu wykonywanie pracy załącznik. Osoba, która podpisała załącznik nie figurowała w KRS jako osoba uprawniona do reprezentowania podmiotu w czasie rozpatrywania sprawy. Do wniosku została załączona niepotwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopia pełnomocnictwa udzielona tej osobie przez ówczesnego prezesa zarządu spółki. W tej sytuacji zasadnie organ wezwał stronę do przedłożenia załącznika nr 1 podpisanego przez prezesa zarządu sp. z o.o. lub przedstawienia oryginału pełnomocnictwa udzielonego osobie, która podpisała załącznik nr 1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł cudzoziemiec, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 106 ust. 2 i 4 ustawy o cudzoziemcach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że skarżący nie przedłożył ważnego dokumentu podróży i nie złożył odcisków linii papilarnych oraz prawidłowo wypełnionego załącznika nr 1 do wniosku, w sytuacji gdy skarżący w wyznaczonym przez organ terminie udał się do urzędu, gdzie okazał paszport oraz wyraził wolę złożenia odcisków linii papilarnych, jednak organ uniemożliwił mu tę ostatnią czynność. Dalej naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7 k.p.a. i art. 6 k.p.a. poprzez uznanie, że na cudzoziemcy ciąży obowiązek złożenia ważnego dokumentu podróży, art. 149 §1 i 2 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu pomimo istotnego naruszenia przepisów art. 7 i 77 k.p.a. polegającego na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego co do istoty sprawy oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji podniesionych zarzutów kasacyjnych. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna w zakresie naruszenia przepisów prawa procesowego została oparta na wadliwych założeniach odnośnie stanu faktycznego sprawy. Organ pismem z [...] stycznia 2017 r., doręczonym pełnomocnikowi cudzoziemca [...] lutego 2017 r., pozostawił wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez rozpoznania ze względu na dwie przesłanki: nieuzupełnienie braków formalnych tego wniosku polegające na niepodpisaniu załącznika nr 1 przez prezesa Zarządu i niezłożeniu oryginału pełnomocnictwa oraz nieprzedłożenie informacji starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy. Podstawą pozostawienia wniosku bez rozpoznania nie był jego brak formalny w postaci nieprzedłożenia ważnego dokumentu podróży (art. 106 ust. 2 ustawy), ani brak polegający na niezłożeniu przez cudzoziemca odcisków linii papilarnych (art. 106 ust. 4 ustawy). Tymczasem w tych dwóch przesłankach skarżący kasacyjnie upatruje wadliwości pozostawienia wniosku bez rozpoznania i tym samym nierozpatrzenia merytorycznego sprawy, czym – jego zdaniem - doszło do naruszenia art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. Twierdzi bowiem, że okazał paszport oraz wyraził gotowość pobrania od niego odcisków linii papilarnych. Stanowisko skarżącego kasacyjnie w tym zakresie jest zupełnie błędne i niezrozumiałe, gdyż przywołane przez niego okoliczności nie stanowiły podstawy faktycznej pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Nie odnoszą się zatem do podjętego rozstrzygnięcia. W kwestii natomiast pozostawienia wniosku bez rozpoznania z powodu niepodpisania załącznika nr 1 przez prezesa spółki, a także niezłożenia oryginału pełnomocnictwa dla osoby, która ten załącznik podpisała, zarzut naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 106 ust. 2 i 4 ustawy o cudzoziemcach w związku z art. 151 p.p.s.a. jest także bezzasadny. Pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. jak wskazuje się w aktualnych poglądach doktryny oraz orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o której podjęciu należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie (por. np. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 311 oraz uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2/13, ONSAiWSA Z 2014 r., z. 1, poz. 2). Instytucja ta odnosi się jednak do takich braków formalnych wniesionego podania, które powodują jego prawną bezskuteczność, a więc niemożność w ogóle wszczęcia postępowania administracyjnego. Do takich braków należą brak adresu wnioskodawcy i niemożność jego ustalenia (art. 64 § 1 k.p.a.) oraz brak innych wymagań co do treści pisma (art. 64 § 2 k.p.a.), jak niezałączenie dokumentu pełnomocnictwa w oryginale lub urzędowo potwierdzonym odpisie (art. 33 § 3 k.p.a.), czy niepodpisanie podania wniesionego pisemnie (art. 63 § 3 k.p.a.). Jako fakt bezsporny Sąd I instancji zasadnie uznał, że załącznik nr 1 do wniosku podpisała osoba, która nie była zgodnie z załączonym odpisem KRS uprawniona do reprezentacji pracodawcy, a przedłożone pisemne pełnomocnictwo dla tej osoby nie było w oryginale. Zgodnie z art. 106 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, z wyjątkiem zezwoleń, o których mowa w art. 139a ust. 1 i art. 139o ust. 1, cudzoziemiec składa na formularzu zawierającym szereg wymienionych w przepisie informacji. Formularz ten, stosownie do art. 106 ust. 1 pkt 15 ustawy, zawiera wzór podpisu cudzoziemca. Z kolei stosownie do art. 106 ust. 1a) ustawy cudzoziemiec ubiegający się o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy dołącza do niego wypełniony przez podmiot powierzający mu wykonywanie pracy załącznik zawierający szereg informacji oraz oświadczenie podmiotu powierzającego wykonywanie pracy, pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń, w przedmiocie niekaralności za przestępstwa i wykroczenia, o których mowa w art. 117 pkt 1 ustawy. Zgodnie z art. 106 ust. 1b ustawy w przypadku osoby prawnej oświadczenie składa osoba działająca w imieniu i na rzecz tego podmiotu. Zdaniem NSA przepis ten należy odczytywać w ten sposób, że osobą działającą na rzecz przyszłego pracodawcy będzie zarówno osoba lub osoby uprawnione do reprezentowania osoby prawnej, jak też osoba, której osoby reprezentujące osobę prawną udzielą pełnomocnictwa. Zgodnie z art. 201 § 1 k.s.h. zarząd prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę. Zarząd składa się z jednego lub większej liczby członków. W przypadku [...] sp. z o.o. zarząd jest jednoosobowy, co oznacza, że w imieniu spółki może występować [...], będący prezesem zarządu spółki. Oznacza to, że załącznik nr 1 i oświadczenie wymagane przez art. 106 ust. 1a pkt 3 ustawy mógł podpisać i złożyć jedynie [...]. Z drugiej strony, skoro w przypadku osoby prawnej oświadczenie może złożyć osoba działająca w imieniu i na rzecz takiego podmiotu, to oznacza, że ustawa przewiduje możliwość podpisania takiego dokumentu przez pełnomocnika na zasadzie pełnomocnictwa ogólnego, do określonego rodzaju czynności (pełnomocnictwo rodzajowe) lub do danej czynności (pełnomocnictwo szczególne). Niezależnie od rodzaju pełnomocnictwa, zgodnie z art. 33 § 2 i 3 k.p.a., jeśli zostało udzielone na piśmie, powinno zostać dołączone do akt w oryginale lub w urzędowo poświadczonym odpisie. Niemniej jednak niedołączenie oryginału pełnomocnictwa i jednocześnie niepodpisanie załącznika nr 1 przez prezesa zarządu spółki należało traktować jako brak formalny wniosku, który nie został uzupełniony w zakreślonym terminie. W tej sytuacji organ był zobligowany do pozostawienia wniosku bez rozpoznania (vide wyrok NSA z 4 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1731/15 i z dnia 16 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 213/16), co oznacza, ze organ nie pozostaje w bezczynności. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.