IV SAB/Wr 803/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M. I. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 17 marca 2022 r. oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Uzasadnienie: Skarżący M. I. w skardze z dnia 27 maja 2022 r. zakwestionował, bezpodstawne w jego opinii, pozostawienie przez Dyrektora Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu (dalej: podmiot zobowiązany, organ) pismem z dnia 7 kwietnia 2022 r. jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 17 marca 2022 r. w którym domagał się przesłania pełnomocnictw jakie zostały udzielone B.S. w związku z pełnioną funkcją. Skarżący wnosząc o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej objętej zakresem wniosku przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że pismem z dnia 7 kwietnia 2022 r. doręczonym za pośrednictwem platformy ePUAP poinformowano go o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Jako podstawę wskazano art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn.zm., dalej: "k.p.a."). Skarżący pismem z dnia 20 kwietnia 2022 r. zwrócił się do organu z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. W odpowiedzi organ pismem z dnia 28 kwietnia 2022 r. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie nie udzielając wnioskowanej informacji publicznej. W opinii skarżącego dane objęte zakresem wniosku stanowią informację publiczną, a w sprawie brak było podstaw do pozostawienia wniosku o udzielenie informacji publicznej bez rozpoznania. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie jest bowiem podaniem w rozumieniu k.p.a. Przepisy k.p.a. mogą być stosowane tylko w przypadkach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ta natomiast nie daje możliwości zastosowania art. 64 § 2 k.p.a., to jest pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o oddalenie skargi w całości przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że w dniu 17 marca 2022 r. wpłynął do organu, za pomocą środków komunikacji elektronicznej, wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej w zakresie przesłania pełnomocnictw jakie zostały udzielone B. S. w związku z pełnioną funkcją. Pismem z dnia 25 marca 2022 r. organ wezwał skarżącego, w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, do podania adresu zamieszkania, który był niezbędny do rozpatrzenia wniosku, jednocześnie pouczając stronę o skutkach niezrealizowania wezwania we wskazanym terminie. Wezwanie zostało skutecznie doręczone skarżącemu w dniu 30 marca 2022 r. Następnie organ w piśmie z dnia 30 marca 2022 r. przekazał, że informacja wnioskowana nie może być udostępniona w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako "u.d.i.p.") oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 29 kwietnia 2022 r., ze względu na prawdopodobieństwo wydania decyzji administracyjnej. Organ wskazał również skarżącemu wymóg podania adresu zamieszkania, ze względu na regulację art. 107 § 1 k.p.a. Zważywszy na bezskuteczny upływ terminu do uzupełnienia braków wniosku, organ pozostawił podanie bez rozpoznania, o czym poinformował skarżącego pismem z dnia 7 kwietnia 2022 r. Wobec wniosku strony z dnia 20 kwietnia 2022 r. o ponowne rozpoznanie sprawy, pismem z dnia 28 kwietnia 2022 r. organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 7 kwietnia 2022 r. Dalej argumentowano, że w rozpatrywanej sprawie organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a żądana informacja dotyczy szeroko rozumianych spraw publicznych i jako taka stanowi informację publiczną. Z uwagi na ustalenie prawdopodobieństwa wydania decyzji odmownej, skarżący został wezwany do wskazania adresu zamieszkania, jako elementu niezbędnego decyzji administracyjnej, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Powołując się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych organ wyraził przekonanie, że w zaistniałej sytuacji miał prawo pozostawić wniosek bez rozpoznania, bowiem nie znał danych wnioskodawcy, które były konieczne do skutecznego wystawienia i doręczenia decyzji. W sytuacji rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jeśli podmiot zobowiązany zechce wydać decyzję odmowną i w celu jej doręczenia wezwie wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych, a ten ich nie uzupełni, to wniosek o udostępnienie informacji zostanie pozostawiony bez rozpoznania (por. wyrok WSA w Olsztynie z 12 maja 2020 r. o sygn. akt II SAB/OI 16/20; wyroki NSA: z dnia 16 marca 2009 r., sygn. I OSK 1277/08; z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 1002/09). Organy administracji publicznej, które rozstrzygają indywidualne sprawy, wydając decyzje administracyjne, muszą bowiem postępować zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a. Tymczasem zgodnie z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. jednym z obligatoryjnych składników decyzji administracyjnej jest oznaczenie strony lub stron postępowania. Oznacza to, że dla prawidłowości postępowania prowadzonego przez właściwy organ administracji publicznej niezbędne jest zindywidualizowanie wszystkich stron postępowania poprzez wskazanie ich danych osobowych. W tym celu, jak wskazuje literatura i orzecznictwo, wystarczające jest wskazanie imienia, nazwiska i adresu zamieszkania. Końcowo wskazano, że skarżący w dniu 27 maja 2022 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wskazując swój adres zamieszkania, organ w dniu 23 czerwca 2022 r. wydał decyzję w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej uznając, że wnioskowane informacje stanowią dane osobowe osoby fizycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j. t. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwanej poniżej "p.p.s.a."). W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot obowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Przy czym dla oceny zasadności skargi na bezczynność Sąd w pierwszym rzędzie ustala, czy stan ten występował w dacie wywiedzenia skargi na bezczynność. Rozpoznawana sprawa dotyczy skargi na bezczynność organu w załatwieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 902; w skrócie "u.d.i.p.") wniosku z dnia 17 marca 2022 r. o przesłanie skarżącemu pełnomocnictw udzielonych wymienionej osobie w związku z pełnioną funkcją. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Stosownie zaś do art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Nadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Stosownie zaś do ust. 2 art. 16 u.d.i.p. – do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. W powyższym świetle, jakkolwiek złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna typowego, jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, jakie jest prowadzone według reżimu kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak w piśmiennictwie oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że kodeks postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.; w stanie prawnym sprawy - j. t. Dz.U. z 2021 r. poz. 735) ma zastosowanie do sytuacji, w której organ zamierza wydać decyzję odmowną w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., bądź też umorzyć postępowanie na mocy art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Zatem wówczas, gdy organ zamierza odmówić udostępnienia informacji publicznej, należy wymagać od wnioskodawcy usunięcia braku formalnego wniosku pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009 r., sygn. I OSK 1277/08 oraz z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 1002/09). W rozpatrywanej sprawie, przewidując (co w rezultacie nastąpiło) wydanie decyzji odmownej, organ wezwał w dacie 25 marca 2022 r. skarżącego do podania w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania adresu zamieszkania – pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Brak ten nie został w terminie uzupełniony mimo skutecznego doręczenia wezwania, wobec czego organ zawiadomił w piśmie z dnia 7 kwietnia 2022 r. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Badając legalność zaskarżonej czynności pozostawienia wniosku o udzielenie informacji publicznej bez rozpoznania należy mieć na względzie, o czym wyżej mowa, że wprawdzie generalnie unormowania kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w procedurze dotyczącej udzielenia informacji publicznej, gdyż nie cechuje się ona tak daleko posuniętym formalizmem i w tej materii zawiera regulacje własne w art. 13 i 14 u.d.i.p., wszakże w przypadku ustalenia, że zostanie wydana decyzja administracyjna odmowna bądź umarzająca postępowanie, to w pewnym, ograniczonym bardzo zakresie uregulowania kodeksu postępowania administracyjnego winny być stosowane jak stanowi art. 16 ust. 2 k.p.a. i ma to związek zasadniczo z ważnością decyzji administracyjnej, jej skutecznym doręczeniem. Tymczasem zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. podanie (wniosek) powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, również w przypadku złożenia podania w postaci elektronicznej, i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Tym samym, w sytuacji gdy działając w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej organ zamierza wydać decyzję administracyjną, to także w przypadku wnoszenia pism w formie elektronicznej przez strony, czy to zwykłym e-mailem (co dopuszcza się na gruncie unormowań u.d.i.p. w zakresie formy wniosku o udzielenie takiej informacji) lub za pośrednictwem profilu zaufanego ePUAP, adres winien być wskazany przez wnoszącego podanie. Z kolei według art. 64 § 1 k.p.a. jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. W prezentowanym świetle nie można zatem przyjąć, że organ na dzień wywiedzenia skargi dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej skoro dokonana czynność materialno-techniczna pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia była w ocenie Sądu prawidłowa. Z tej przyczyny skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.