IV SAB/Wr 246/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2022 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi N. V. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi sprawę z wniosku strony skarżącej z dnia 10 grudnia 2021 r., która to przewlekłość ma charakter rażącego naruszenia prawa; II. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy z wniosku strony skarżącej, o którym mowa w punkcie I wyroku, w terminie 30 dni od dnia doręczenia Wojewodzie D. odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.100 (słownie: tysiąc sto) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z dnia 29 grudnia 2021 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 4 stycznia 2022 r.) N. V. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżąca), wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda) postępowania z wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte wnioskiem z dnia 8 grudnia 2020 r. Podniosła, że czas trwania postępowania w sprawie przekracza kodeksowe terminy załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym prowadząc do naruszenia art. 6, 7, art. 7a, art. 8, art. 12 oraz art. 35 § 2 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.). Strona zarzuciła również naruszenie art. 36 § 1 k.p.a. Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2. dokonanie kontroli przewlekłości postępowania, którego dotyczy skarga; 3. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.); 4. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, przekraczający terminy z art. 35 § 1 – 3 k.p.a., nie wynika ze złej woli, czy z opieszałości pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w D. Urzędzie Wojewódzkim, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w obliczu niedoborów kadrowych. W rozwinięciu tej argumentacji organ administracji odwołał się do ilości wniosków pobytowych, jakie cudzoziemcy złożyli do tego organu na przestrzeni lat 2018-2021 r. Zwrócił uwagę, że przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność ich wpływu do urzędu. Wyraził także pogląd, że sprawy trafiające do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców są szczególnie skomplikowane w związku z potrzebą wnikliwego przeanalizowania poszczególnych, indywidualnych przypadków. Wskazując na te wszystkie okoliczności Wojewoda uznał, że z wymienionych powodów termin załatwienia sprawy może być znacząco przesunięty w czasie względem złożenia dokumentów. Jednocześnie uznał, że przyczyny opóźnień, jako okoliczności niezależne od organu, nie uzasadniają przyjęcia rażącego naruszenia prawa w zakresie przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego ustawowych terminów załatwienia sprawy. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona bowiem Wojewoda dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku strony i to w sposób rażący. Oceniając postępowanie organu administracji w niniejszej sprawie wskazać trzeba na art. 149 § 1 p.p.s.a. oraz charakter i zakres orzekania przez Sąd w tym trybie. Zgodnie z treścią ww. przepisu, Sąd, uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W dalszej jednostce redakcyjnej (§ 1a) wskazano, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa Definicję przewlekłości postępowania administracyjnego ustawodawca zawarł w treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiąc, że postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie postępowanie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie (w terminach wynikających z art. 35 k.p.a.), a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Niewątpliwie, stwierdzenie przewlekłości postępowania uzależnione będzie od konkretnych okoliczności jednostkowej sprawy. W podobnym kierunku cechę przewlekłości postępowania postrzega orzecznictwo sądowe, w którym akcentuje się, że postępowanie przewlekłe to takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej i to o kwalifikowanym charakterze. Wniosek strony wpłynął do organu w dniu 10 grudnia 2020 r. (co wynika z prezentaty widniejącej na kopercie w której nadano wniosek). Wojewoda nie załatwił sprawy w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a., ani też nie zastosował dyspozycji art. 36 § 1 k.p.a. W dniu 19 lutego 2021 r. do organu wpłynęła korespondencja strony, do której załączono – aktualny załącznik nr 1; kopię informacji starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, obejmującą obywateli polskich i cudzoziemców określonych w art. 87 ust. 1 pkt 1-11 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zarejestrowanych jako osoby bezrobotne lub poszukujące pracy; wydruk z CEIDG. Pierwsze czynności procesowe w sprawie, zmierzające do rozpoznania wniosku, organ podjął dopiero w dniu 7 stycznia 2022 r. Wtedy to bowiem wdrożył procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r., poz. 2354) oraz skierował do strony pismo, w którym, powołując się na art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wezwał wnioskodawcę do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu w dniu 2 lutego 2022 r., a nadto również, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 106 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wezwał wnioskodawcę do przedstawienia ważnego dokumentu podroży, w terminie 30 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Czego nie można nie zauważyć, czynności te Wojewoda podjął dopiero na skutek skargi na przewlekłość, jaką za pośrednictwem tego organu strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (z akt sprawy wynika, że wspomniana skarga wpłynęła do organu w dniu 4 stycznia 2022 r.). Sposób procedowania organu przeczy zasadzie z art. 6 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a. oraz w sposób rażący narusza ustawowe terminy załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym (art. 35 § 3 k.p.a.). Wojewoda przez około 12 miesięcy nie podejmował żadnych czynności procesowych. W aktach sprawy brak jest również informacji o tym, by Wojewoda podejmował czynności procesowe po upływie terminu zakreślonego w wezwaniu z dnia 7 stycznia 2022 r. Kierując się przedstawioną argumentacją Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku strony, a przewlekłość ta ma charakter rażącego naruszenia prawa. Sąd zauważa, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w tej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji, nie będąc jednocześnie prawidłowo informowana o dacie załatwienia sprawy, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie stanowią usprawiedliwienia dla postawy organu - powtarzane od kilku już lat - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Z tych względów, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku. Wobec faktu, że na dzień orzekania Sąd nie dysponował informacją o zakończeniu postępowania w sprawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku strony skarżącej w terminie 30 dni od dnia doręczenia Wojewodzie odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Działając na wniosek, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.100 zł (punkt III sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego). Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty ww. kwoty przez organ posłuży zwalczeniu przewlekłości organu (pełnić będzie funkcję dyscyplinującą). W ocenie Sądu zasądzona kwota: z jednej strony zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej: będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie: jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na przewlekłość, tj. zwalczania przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania. Sąd uznał, że w okolicznościach sprawy wnioskowana przez stronę skarżącą kwota pieniężna jest zbyt wygórowana i dalej idącą skargę w tej części - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił (punkt IV sentencji wyroku). Sąd miał przy tym na uwadze, że do dnia 4 września 2022 r. strona legalnie przebywała na terytorium RP (por. decyzja Wojewody z dnia 4 września 2019 r. o udzieleniu stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 4 września 2022 r.). O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt V sentencji wyroku). Na zasądzoną kwotę kosztów składa się uiszczony przez stronę wpis od skargi w kwocie 100 zł; wynagrodzenie dla pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), a także opłata skarbowa od pełnomocnictwa. Rozstrzygając sprawę Sąd miał na uwadze fakt wejścia w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. - z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., z wyjątkami - ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1-4, dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Oceniając wprowadzone regulacje Sąd uznał, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz p.p.s.a., przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą w tej sprawie, a w konsekwencji w kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny. Bez wpływu na wynik niniejszej sprawy pozostaje również zmiana stanu prawnego, która miała miejsce po wniesieniu skargi, ale przed wydaniem orzeczenia w sprawie, wprowadzona na mocy ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2022 r. poz. 91; data jej wejścia w życie to 29 stycznia 2022 r.). Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania