II OSK 469/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 362/17 w sprawie ze skargi N.sp. j. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 362/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi [...] sp.j. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, uchylił zaskarżone postanowienie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 18 i art. 119 § 1 u.p.e.a. przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej, tj. Mazowieckiego WINB i wydanego przez ten organ postanowienia Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., co skutkowało wydaniem przez WSA w Warszawie wyroku uwzględniającego skargę; 2. art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 18 i art. 119 § 1 u.p.e.a. przez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz dokonanie błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że egzekwowany obowiązek nie obejmował demontażu stalowych stóp zlokalizowanych na dachu, zaś demontaż nośników reklamowych wraz z podkonstrukcją i oświetleniem nastąpił przed wydaniem postanowienia MWINB, podczas gdy z akt sprawy wynika, iż elementem nośnika reklamowego objętego decyzją Nr [...] również byty stopy stalowe zlokalizowane na dachu budynku. Wobec powyższego słusznie stwierdziły organy nadzoru budowlanego, że obowiązek nałożony w/w decyzją nie został wykonany w całości. Tym samym zasadnym było nałożenie na spółkę jednorazowej grzywny w celu przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku; 3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi pomimo tego, że organy nadzoru budowlanego wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne oraz podjęły rozstrzygnięcia zgodnie z obowiązującymi przepisami. 4. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wydanego w sprawie wyroku, nieodpowiadającego wymaganiom zawartym w treści art. 141 P.p.s.a., polegające na dokonaniu nieprawidłowych ustaleń faktycznych, niezgodnie ze stanem rzeczywistym w oparciu o znajdujący się w aktach materiał dowodowy, który doprowadził do wydania zaskarżonego wyroku. 5. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania pomimo tego, że istniały przesłanki do oddalenia skargi. Wskazując na powyższe zarzuty, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wymagane przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a. elementy, przedstawia stanowisko co do stanu faktycznego oraz poddaje się kontroli instancyjnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. nie jest więc zasadny. Natomiast zasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego postępowania, mimo że istniały przesłanki do oddalenia skargi jest uzależniona od skuteczności pozostałych zarzutów procesowych, mających charakter merytoryczny. Podobnie wynikowy charakter ma zarzut naruszenia art. 1 § 2 P.u.s.a. poprzez dokonanie niewłaściwej, zdaniem skarżącego organu, kontroli legalności organu administracji, co skutkowało uwzględnieniem skargi. Istoty sporu dotyka zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 18 i art. 119 § 1 u.p.e.a. przez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz dokonanie błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że egzekwowany obowiązek nie obejmował demontażu stalowych stóp zlokalizowanych na dachu. Analizę rozpocząć trzeba od przypomnienia utrwalonego poglądu, według którego, w postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować zasadności decyzji administracyjnej, która stanowi podstawę wystawienia tytułu wykonawczego (por. wyrok NSA z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1104/96; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2015 r., sygn.. akt II FSK 1553/13). Czym innym jest możliwość złożenia zarzutów w odniesieniu do tytułu wykonawczego na podstawie art. 33 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W świetle art. 107 § 1 i 3 K.p.a. jest oczywiste, że obowiązek jest nakładany przez organ w rozstrzygnięciu decyzji, zaś uzasadnienie faktyczne i prawne może w niektórych sytuacjach pomóc w ustaleniu treści rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie w rozstrzygnięciu decyzji Nr [...] PINB dla m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2015 r. nakazano dokonanie rozbiórki obiektu poprzez całkowity demontaż nośnika reklamowego wraz z podkonstrukcją i oświetleniem. Z rozstrzygnięcia tego nie wynika aby w sentencji decyzji wymieniono stopy jako elementy obiektu. Natomiast w uzasadnieniu decyzji wskazano, że "całość" zamocowana jest do dachu poprzez płatwie stalowe i stopki. Wskazana w tytule wykonawczym, w myśl art. 27 § 1 pkt 3 ustawy treść podlegającego egzekucji obowiązku powinna być ustalana ściśle. Skoro zatem z sentencji decyzji nakładającej obowiązek demontażu obiektu opisanego w tej sentencji, nie wynika wprost, że w skład tego obiektu wchodziły stopki, to niezależnie od obecnej oceny organu egzekucyjnego, co do zakresu pojęcia nośnika reklamowego, nie ma podstaw do przyjęcia, że obowiązek obejmował demontaż stopek. Podkreślić jeszcze warto, że z uzasadnienia także nie wynika możliwość odczytania określonego w sentencji obowiązku według stanowiska organu. Pamiętać trzeba, że celem wymierzenia grzywny jest przymuszenie zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, a nie obowiązku, który zdaniem organu egzekucyjnego (czy też zobowiązanego) powinien być nałożony. Jak wynika z poprzedzających uwag, zagadnienie to jest przedmiotem postepowania głównego. Rozszerzenie zakresu nałożonego obowiązku stanowiłoby niedopuszczalną weryfikację decyzji nakładającej obowiązek. Obowiązek określony w decyzji został wskazany w tytule wykonawczym. Tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym (patrz: Piotr Przybysz "Postępowanie egzekucyjne w administracji", WKP 2018, teza 2 do art. 27). Konstatacja ta pozwala na przyjęcie, że ustalenie treści obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym ma aspekt nie tylko ustalenia czynności procesowej, jaką stanowi decyzja nakładająca obowiązek, ale także aspekt procesowy dotyczący postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji, stanowisko Sądu pierwszej instancji, o wydaniu zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jest prawidłowe. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie o odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego oparto na art. 207 § 2 P.p.s.a.