II SAB/Wr 685/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lipca 2022 r. sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem, które dnia 8 grudnia 2020 r. wpłynęło do Wojewody Dolnośląskiego (dalej także jako organ, Wojewoda), J. G. (dalej jako skarżący) zawnioskował o uchylenie oraz stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Kłodzkiego nr 63/XIV/B/04 z dnia 19 sierpnia 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Skarżący wskazał okoliczności przemawiające, jego zdaniem, za wadliwością decyzji, załączył dokumentację fotograficzną. W aktach sprawy znajduje się datowane na 18 maja 2021 r. zapytanie skierowane przez Sąd Rejonowy w Kłodzku do Wojewody w kwestii informacji, czy toczy się postępowanie z wniosku skarżącego o uchylenie oraz stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji Starosty Kłodzkiego. Pismem datowanym na 28 maja 2021 r. Wojewoda Dolnośląski wezwał skarżącego do sprecyzowania zakresu żądania. Wskazał, że wątpliwości budzi podstawa prawna stwierdzenia nieważności podana przez skarżącego. W konsekwencji Wojewoda uprzedził, że w przypadku braku odpowiedzi pismo skarżącego zostanie potraktowane jako wniosek dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji. W piśmie z dnia 28 maja 2021 r. skierowanym do Sądu Rejonowego w Kłodzku organ poinformował, że wpłynął wniosek w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kłodzkiego, ale obecnie nie prowadzi postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Skarżący pismem datowanym na 5 czerwca 2021 r. (wpłynęło do organu 10 czerwca 2021 r.) wskazał, że w całości podtrzymuje wniosek i na podstawie art. 156 §1 ust. 2 k. p. a. wnosi o uchylenie oraz stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Kłodzkiego. Dnia 11 czerwca 2021 r. Wojewoda zwrócił się do Starosty Kłodzkiego z prośbą o przekazanie akt dotyczących kwestionowanej decyzji. Dnia 1 października 2021 r. (data wpływu do organu) skarżący ponownie zwrócił się do Wojewody o uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji. Przy piśmie z dnia 19 listopada 2021 r. Starosta Kłodzki przesłał Wojewodzie Dolnośląskiemu (data wpływu do Urzędu – 26 listopada 2021 r.) stosowne akta sprawy. Dnia 12 stycznia 2022 r. do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło ponaglenie od skarżącego. W notatce służbowej datowanej na 14 marca 2022 r. pracownik Urzędu informuje, że dnia 14 marca 2022 r. telefonicznie skontaktował się z kłodzkim Starostwem, a uzyskane materiały dołączył do akt. Dnia 17 marca 2022 r. wpłynęła skarga (data wpływu do Sądu 14 kwietnia 2022 r.) na bezczynność urzędniczą. Skarżący przywołuje w niej przebieg sprawy i zwraca uwagę na brak rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę wojewoda wnosi o jej oddalenie. Usprawiedliwia się potrzebą wnikliwego rozpoznania sprawy, trudnościami organizacyjnymi oraz ogłaszanymi wstrzymaniami załatwiania postępowań odwoławczych i nadzwyczajnych w związku z Covid-19. Postanowieniem datowanym na 1 kwietnia 2022 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdza bezczynność oraz przewlekłość Wojewody w załatwianiu sprawy, dopatruje się rażącego naruszenia prawa w obydwu postaciach gnuśności, zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób odpowiedzialnych oraz nakazuje załatwić sprawę do dnia 2 maja 2022 r. W aktach sprawy widnieje decyzja datowana na 21 czerwca 2022 r. załatwiająca sprawę skarżącego i stwierdzająca wydanie decyzji Starosty Kłodzkiego z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako p. p. s. a), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 8 ustawy p. p. s. a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na, między innymi, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4. Według art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada legalności działania organów administracji należy także do zasad ogólnych postępowania administracyjnego: organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako k. p. a.). Charakterystyczna dla przyjętego w Rzeczypospolitej Polskiej i zagwarantowanego konstytucyjnie modelu demokratycznego państwa prawnego zasada związania władzy publicznej, w tym władzy administracyjnej, prawem, przejawia się na różnych płaszczyznach. Jednym z przejawów tej zasady jest to, że ustawodawca wiąże organy administracji publicznej w taki sposób, że wyznacza terminy na załatwianie spraw. Następuje tym samym realizacja wyrażonej w art. 12 k. p. a zasady ogólnej postępowania administracyjnego, według której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Należy dodać jeszcze obowiązek takiego prowadzenia postępowania, który budzi zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8§1 k. p. a. ). Artykuł 35§1 ustawy k. p. a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W kolejnych przepisach następuje sprecyzowanie wyrażenia "bez zbędnej zwłoki", poprzez wskazanie, że: 1) niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza organ (art. 35 §2 k. p. a.), 2) nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego, 3) nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy szczególnie skomplikowane, 4) w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania – powinny być załatwiane sprawy w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 36§1 k. p. a. zobowiązuje organ do zawiadomienia stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyn zwłoki, wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy, pouczeniem prawa do wniesienia ponaglenia. Strona, zgodnie z art. 37§1 pkt 1 k. p. a. ma prawo wniesienia ponaglenia jeżeli organ dopuścił się bezczynności, to znaczy nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k. p. a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 §1. Przepis art. 37§2 k. p. a. stanowi o przewlekłości, czyli sytuacji, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Ponaglenie jest takim środkiem prawnym służącym stronie postępowania administracyjnego, które ma dyscyplinować organ w zakresie ograniczenia jego nieterminowości. Złożenie ponaglenia, zgodnie z art. 52 §1 i §2 ustawy p. p. s. a. jest warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem przepis stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, a to oznacza sytuację w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Bezczynność jest napiętnowana przez ustawodawcę, literatura prawnicza także traktuje to zjawisko jako patologię administracyjną. Silnie odczuwanym od dłuższego czasu, niezwykle mocno eksponowanym w wypowiedziach sądów europejskich i krajowych problemem jest ten rodzaj patologii, który zwykło się określać mianem bezczynności, milczenia, opieszałości czy inercji administracji albo opisywać zwrotami ściślej odzwierciedlającymi procesowy aspekt analizowanego zjawiska, takimi jak zwłoka w załatwieniu sprawy, niezałatwienie jej w przewidzianym przez prawo lub ustalonym w trybie urzędowym terminie, przewlekłość postępowania bądź jego zastój ( G. Łaszczyca, Milczenie organu w świetle kodeksu postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 1, s. 52, P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 53). Stan wywołany wskazanym typem naruszeń prawa polegających na zaniechaniu działania przez administrację to, trzymając się ustawowych wyrażeń: bezczynność i – mówiąc o jej przejawie – niezałatwienie sprawy w terminie (we właściwym terminie lub terminie ustalonym stosownie do obowiązujących przepisów prawa procesowego) oraz przewlekłe prowadzenie postępowania (Z. Kmieciak, Ochrona jednostki przed bezczynnością administracji i przewlekłym prowadzeniem postępowania administracyjnego [w:] Zarys teorii postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 257). W orzecznictwie sądowym bezczynność ujmowana jest jako niedochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie bez zachowania aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. (wyrok WSA z dnia 4 marca 2021 r., IV SAB/Po 171/20, Lex nr 3176811). W realiach kontrolowanej przez Sąd sprawy wyraźnie widoczna jest bezczynność, pomimo, że znajdują w sprawie zastosowanie przepisy wprowadzone w związku z COVID-19. Jak stanowi art. 15zzzzzn1 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 organ administracji publicznej może wstrzymać bieg terminów załatwiania spraw na okres nie dłuższy niż 30 dni, o czym zawiadamia strony. Zgodnie z ust. 2 przywołanego artykułu, zawiadomienie następuje poprzez umieszczenie go przez organ administracji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na swojej stronie internetowej oraz w widocznym miejscu w swojej siedzibie. W ustępie 3 czytamy, że czynności dokonane przez organ administracji publicznej w okresie, o którym mowa w ust. 1 są skuteczne pod warunkiem poinformowania o nich stron. Jeżeli chodzi o skutki prawne zawiadomienia, to przepis w ust. 4 stanowi, że ogłoszenie zawiadomienia wyłącza wywodzenie wobec organu administracji publicznej środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Według ust. 6 art. 15zzzzzn1 ponowne wstrzymanie biegu terminów załatwiania spraw może nastąpić za zgodą organu wyższego stopnia. Powołany przepis art. 15 zzzzzn1 został dodany przez art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255) i wszedł w życie w dniu 16 grudnia 2020 r., a więc po wniesieniem wniosku przez skarżącego. Wstrzymanie biegu terminu załatwienia sprawy powoduje, według art. 15zzzzzn1 ust. 4 ustawy COVID-19, że nie ulega on w ogóle rozpoczęciu, a gdyby wstrzymanie nastąpiło już w trakcie biegu terminu, ulega on zawieszeniu na czas wstrzymania. W tym okresie - w okresie wstrzymania biegu terminu na załatwienie sprawy - wyłączone jest wywodzenie wobec organu administracji publicznej środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Z akt sprawy oraz informacji na właściwych stronach internetowych Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu wynika, że Wojewoda Dolnośląski, za zgodą GINB, zawiadomieniami z dnia 17 grudnia 2020 r., 21 stycznia 2021 r., 23 marca 2021 r. wstrzymał na okres 30 dni bieg terminu załatwiania postępowań odwoławczych oraz nadzwyczajnych prowadzonych na podstawie ustawy Prawo budowlane. Następnie, zawiadomieniem z dnia 27 kwietnia 2021 r. na okres 15 dni. Kolejno, w zawiadomieniu z dnia 14 maja 2021 r. Wojewoda poinformował o wstrzymaniu, za zgodą Głównego inspektora Nadzoru budowlanego (dalej GINB. Organ II instancji), terminów załatwiania postępowań odwoławczych oraz nadzwyczajnych prowadzonych przez niego na podstawie ustawy Prawo budowlane, z dniem 14 maja 2021 r. na okres 15 dni. Wreszcie w zawiadomieniu z dnia 7 czerwca 2021 r. Wojewoda poinformował o wstrzymaniu, za zgodą GINB, terminów załatwiania postępowań odwoławczych oraz nadzwyczajnych prowadzonych przez niego na podstawie ustawy Prawo budowlane, z dniem 7 czerwca 2021 r., na okres 15 dni. Wstrzymanie biegu postępowania wprowadzone zawiadomieniem z dnia 17 grudnia 2020 r. trwało do 15 stycznia 2021 r. Wstrzymanie biegu postępowania wprowadzone zawiadomieniem z dnia 21 stycznia 2021 r. trwało do 19 lutego 2021 r. Wstrzymanie biegu postępowania wprowadzone zawiadomieniem z dnia 23 marca 2021 r. trwało do 21 kwietnia 2021 r. Wstrzymanie biegu postępowania wprowadzone zawiadomieniem z dnia 27 kwietnia 2021 r. trwało do 12 maja 2021 r. Kolejne wstrzymanie, trwające od dnia 14 maja 2021 r. obowiązywało do 29 maja 2021 r., natomiast ostatnie wstrzymanie relewantne dla realiów niniejszej sprawy obejmowało okres 15 dni od dnia 7 czerwca 2021 r., czyli do dnia 22 czerwca 2021 r. Zawiadomienia o wstrzymaniu biegu terminów załatwienia spraw zostały umieszczone na stosownych stronach internetowych. Skarżący zainicjował postępowanie administracyjne wnioskiem z 8 grudnia 2020 r. Wstrzymania terminów dokonane na mocy wskazanych wyżej Zawiadomień nie anulują, a jedynie łagodzą stan bezczynności Wojewody w załatwianiu sprawy. Tak kluczowa dla analizy sprawy skarżącego czynność jak prośba o nadesłanie stosownych dokumentów przez Starostę Kłodzkiego nastąpiła dopiero 11 czerwca 2021 r., a więc blisko 6 miesięcy po wniosku skarżącego. Tego typu działanie powinno nastąpić niezwłocznie po wszczęciu postępowania. Sąd nie odnajduje usprawiedliwienia dla tak istotnej zwłoki przy tego rodzaju czynności, ponieważ należy ona do elementarnych, prostych działań, nie wymagających dużego nakładu pracy, czy środków. Gdy dokumenty od Starosty wpływają do Wojewody w dniu 26 listopada 2021 r., to nie następują skoncentrowane czynności w celu załatwienia sprawy, a akta wskazują jedynie na notatkę służbową sporządzoną kilka miesięcy później, z dnia 14 marca 2022 r. Nie wynika z niej wysilona praca organu nad sprawą. Aż do wniesienia skargi sądowej akta nie dowodzą działań organu w celu załatwienia sprawy, co sprawia że okres bezczynności ulega dalszemu wydłużeniu. Bezczynność i przewlekłość organu znajdują potwierdzenie w stanowisku organu II instancji, który po rozpatrzeniu ponaglenia złożonego przez skarżącego uznaje je za uzasadnione i dopatruje się bezczynności oraz przewlekłości z cechą rażącego naruszenia prawa. Taka ocena znajduje akceptację Sądu, który dostrzega w postępowaniu Wojewody wyraziste symptomy bezczynności. Należy także podkreślić jednoczesne naruszenie przez organ zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności zasady praworządności (art. 7 k. p. a.), zasady szybkości postępowania (art. 12 k. p. a.), czy zasady zaufania uczestników postępowania do prowadzącego je organu. Zasada praworządności naruszona jest ewidentnie. Nie można, w demokratycznym państwie prawnym, akceptować sytuacji, w której następuje nieprzestrzeganie przez organy władzy, w tym organy administracji publicznej, powszechnie obowiązującego prawa. Naruszenie zasady szybkości postępowania, skonsumowane poprzez konkretne, wykazane przekroczenia ustawowych terminów, zostało już dowiedzione. Organ nie respektował również zasady zaufania, postrzeganej w elementarny, z punktu widzenia jednostki, sposób: jednostka ma prawo oczekiwać, że organ administracji będzie przestrzegał prawa i załatwi sprawę jednostki w określonych przepisami terminach. Organ nie zrealizował także obowiązku z art. 36§1 k. p. a. to znaczy nie poinformował skarżącego o zwłoce, jej przyczynach, ani nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Jak stanowi art. 149§1 pkt 3 w związku z art. 149§1a ustawy p. p. s. a, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, i jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Intepretując przywołany przepis należy podnieść, że sąd nie ma obowiązku łączyć każdej bezczynności z mocno ujemnym określeniem rażącego naruszenia prawa. Sąd może to zrobić, analizując okoliczności konkretnej sprawy, zwłaszcza przyczyny bezczynności w danym postępowaniu administracyjnym. Bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa nie otrzymała w procesie stanowienia prawa definicji legalnej. Ustawodawca nie określił też żadnych kryteriów pozwalających na taki osąd. Kwestie te pozostawiono do dyskrecjonalnej oceny sądu. Sąd ten zobowiązany jest każdorazowo ustosunkować się do charakteru bezczynności w odniesieniu do konkretnej sprawy, której okoliczności zwykle odbiegają od innych, z uwzględnieniem indywidualnego jej rodzaju i stanu (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2020 r. I OSK 1315/20, Lex nr 3089429). W judykaturze ukształtowało się stanowisko, według którego rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania przewlekłości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2021 r. III OSK 995/21, Lex nr 3227754). W ocenie Sądu, wykazana bezczynność ma cechy rażącego naruszenia prawa. Jest znaczna (kilkakrotnie przekracza nawet dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy), organ nie usprawiedliwia jej w racjonalny i dostosowany do okoliczności sprawy sposób, a oprócz tego jest ewidentna, dostrzegalna dla każdego obywatela (pkt II sentencji wyroku). Z uwagi na obecne w aktach rozstrzygnięcie w sprawie skarżącego, Sąd nie zobowiązał organu do wydania aktu administracyjnego, umarzając postępowanie w tym zakresie (pkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt IV sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 100 zł.