II OSK 2298/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant: st. asystent sędziego Anna Sidorowska - Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. Z., M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 131/13 w sprawie ze skargi B. Z., M. Z. na uchwałę Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 30 stycznia 2012 r. nr XVIII/302/12 w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska Poznań-Ławica w Poznaniu 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2) zasądza na rzecz skarżących B. Z. i M. Z. kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) zł od Województwa Wielkopolskiego tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę B.Z. i M.Z. na uchwałę Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska Poznań-Ławica w Poznaniu. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Dnia [...] stycznia 2012 r. Sejmik Województwa Wielkopolskiego, na podstawie art. 135 ust. 1, 2, 3a i 3b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) podjął uchwałę w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska Poznań-Ławica w Poznaniu. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2012 r. (poz. 961) i weszła w życie po upływie 14 dni (§ 11 uchwały), tj. z dniem 29 lutego 2012 r. W treści uchwały ustalono zarządcę tworzonego obszaru ograniczonego użytkowania - Port Lotniczy Poznań-Ławica sp. z o. o. Ponadto określono izolinie stanowiące podstawę wyznaczenia granicy zewnętrznej obszaru ograniczonego użytkowania (§3) oraz wyodrębnienia w nim dwóch stref, zewnętrznej i wewnętrznej (§4); ustanowiono zakaz przeznaczania w OOU nowych terenów pod budowę szpitali, domów opieki społecznej i budynków związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży oraz pod strefy ochronne "A" uzdrowisk (§7); określono sposoby korzystania z terenów w strefie zewnętrznej i w strefie wewnętrznej (§8) oraz wprowadzono określone wymagania techniczne dotyczące budynków w każdej z tych stref (§9). B. i M. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska Poznań-Ławica w Poznaniu, podnosząc, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z art. 135 ust. 3a Prawa ochrony środowiska, ponieważ pomija ustalenia wynikające z raportu oddziaływania na środowisko, stanowiącego podstawę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w związku z rozbudową i modernizacją Portu Lotniczego Poznań-Ławica. W konsekwencji narusza art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm..) oraz § 325 i 326 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), albowiem umożliwia w utworzonej strefie sytuowanie budynków o charakterze mieszkalnym, w sytuacji zagrożenia bezpiecznego użytkowania budynków mieszkalnych oraz zagrożenia zdrowia i życia ludzi i bezpieczeństwa mienia oraz narażenia na hałas, drgania i oddziaływanie pyłów zawieszonych przekraczające dopuszczalne normy, W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa Wielkopolskiego wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że podstawą utworzenia strefy ograniczonego użytkowania był raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz wydana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu decyzja z dnia [...] lutego 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i modernizacji Portu Lotniczego Poznań- Ławica. Obszar utworzono także w oparciu o mapy ewidencyjne, a także opracowanie pn. "Założenia do wyznaczenia obszaru ograniczonego użytkowania wokół lotniska Ławica w Poznaniu" z dnia [...] maja 2012 r. W związku z koniecznością wyjaśnienia nieścisłości zawartych w raporcie wskazane było złożenie przez inwestora aneksu do dokumentacji. Na podstawie tych dokumentów w uchwale określono granice obszaru, ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, wymagania techniczne dotyczące budynków oraz sposób korzystania z terenów, wypełniając tym samym wymóg określony w art. 135 ust. 3a Prawa ochrony środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalając skargę, stwierdził, że podstawą ustanowienia ograniczonego obszaru użytkowania w tej sprawie był raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz ostateczna decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia [...] lutego 2011 r. Obszar utworzono także w oparciu o mapy ewidencyjne oraz opracowanie "Założenia do wyznaczenia obszaru ograniczonego użytkowania wokół lotniska Ławica w Poznaniu". Zgodnie z art. 135 ust. 3a Prawa ochrony środowiska najważniejszym elementem tego aktu prawnego jest precyzyjne wyznaczenie granic obszaru ograniczonego użytkowania. Na obszarze ograniczonego użytkowania negatywne oddziaływania nie w każdym miejscu są tak samo intensywne, za dopuszczalne należy uznać więc określenie pewnych podstref, w których warunki korzystania z nieruchomości będą różne. Na terenie jednego obszaru mogą występować zróżnicowane ograniczenia odpowiadające występującemu stanowi faktycznemu. Zaskarżona uchwała została wydana przez upoważniony do tego organ oraz zawiera wszystkie ustawowe elementy. Określono jednoznacznie granice tego obszaru. Uchwała o utworzeniu obszaru ograniczonego użytkowania określa ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, co nie oznacza, że obowiązkiem organu jest wprowadzenie zakazu nowej zabudowy z uwagi na przekroczenie norm hałasu w środowisku. Przepisy § 325 i 326 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odnoszą się do procesu budowlanego i określają wymagania jakie powinien spełniać obiekt budowlany. Zatem zarzut ich naruszenia można podnosić dopiero na etapie ewentualnego procesu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. W obszarze nie jest dozwolona każda zabudowa, tylko taka, gdzie zapewniona zostanie ochrona pomieszczeń przed hałasem. Odnośnie budynków już istniejących należy przedsięwziąć działania, które zapewnią dotrzymanie odpowiedniego klimatu akustycznego. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 135 ust. 3a Prawa ochrony środowiska, art. 61 Prawa budowlanego, § 325 i 326 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Skarżący podnieśli, że przeprowadzona ocena oddziaływania lotniska na środowisko, w zakresie hałasu wykazała, że na terenach wymagających ochrony akustycznej występują przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku. Rozbudowa i modernizacja lotniska oparta została o sporządzony w tym zakresie raport oddziaływania na środowisko, leżący u podstaw wydania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą "Rozbudowa i modernizacja Portu Lotniczego Poznań-Ławica sp. z o.o.). Raport został wykonany przez specjalistów z dziedziny akustyki w oparciu o badania i szczegółowe ustalenia wykonane skomplikowanymi metodami obliczeniowymi, a które dały podstawę do określenia zakresu i ograniczeń ustalonych w obszarze ograniczonego użytkowania. Takich obliczeń i postępowania nie przeprowadzono co do złożonych przez inwestora "Założeń do obszaru ograniczonego użytkowania", co całkowicie zdewaluowało znaczenie raportu oddziaływania na środowisko. Zaskarżona uchwała ustaliła strefę zewnętrzną i wewnętrzną obszaru ograniczonego użytkowania w sposób niezgodny z istniejącym raportem oddziaływania na środowisko. Zgodnie z powołanym raportem w strefie wewnętrznej należy zlikwidować obiekty wrażliwe akustycznie lub należy zmienić funkcje istniejących obiektów wrażliwych akustycznie na obiekty bez konieczności ochrony akustycznej. W strefie tej można lokalizować jedynie obiekty, do których nie ma wymogów akustycznych i niewytwarzających emisji hałasu (np. magazyny, place składowe). Zaskarżona uchwała nie określa szczegółowo wymagań technicznych jakie stawia się budynkom w zakresie przegród budowlanych zapewniających spełnienie norm izolacji akustycznej oraz nie określa sposobu korzystania z terenów (dotyczy to terenów mieszkaniowych, rolnych i leśnych). Konieczność określenia tych wymogów wynika z art. 135 ust. 3a Prawa ochrony środowiska. Strefa wewnętrzna obszaru ograniczonego użytkowania, związana z rozbudową lotniska, obejmuje kilka tysięcy gospodarstwa domowych, w tym skarżących. Sporządzony raport oddziaływania na środowisko wskazywał na konieczność wyeliminowania funkcji mieszkalnej w strefie wewnętrznej obszaru ograniczonego użytkowania. Z raportu oddziaływania na środowisko jednoznacznie wynika, że strefa wewnętrzna nie spełnia wymogów do przeznaczenia tam terenów pod rozbudowę mieszkaniową i rozbudowę tych funkcji, a działania winny zmierzać do zmiany funkcji z mieszkalnych na niewrażliwe akustycznie, względnie w ramach technicznych możliwości do zapewnienia klimatu akustycznego poprzez zastosowanie odpowiednich przegród budowlanych. Tymczasem organ nie zwracając uwagi na efekty postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach przyjął od Portu Lotniczego Poznań Ławica Sp. z o.o. w Poznaniu założenia do wyznaczenia obszaru ograniczonego użytkowania, w którym wszystkie ustalenia zawarte w postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach i raporcie oddziaływania na środowisko są deprecjonowane, w ten sposób, że w strefie zewnętrznej nie istnieją żadne ograniczenia związane z zabudowę mieszkaniową, a w strefie wewnętrznej nie istnieją żadne ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu dla zabudowy mieszkaniowej, wprowadzono jedynie ograniczenia w sposobie korzystania dotyczące obowiązku zapewnienia komfortu akustycznego. Przepis art. 135 ust. 3a Prawa o ochronie środowiska nakazuje organom tworzącym obszar ograniczonego użytkowania, określić granice obszaru, ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, wymagania techniczne dotyczące budynków oraz sposobu korzystania z terenów wynikające z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Co oznacza, że nie można jej tworzyć w sposób dowolny, a w szczególności w sposób mniej korzystny niż wynika to z raportu oddziaływania na środowisko i opartej na nim decyzji środowiskowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawowy zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 135 ust. 3a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, który sprowadza się do tego, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do tego, jakie wymagania w zakresie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wynikają z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w którym sporządzono raport o oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i modernizacji Portu Lotniczego Poznań-Ławica. Zarzut ten jest uzasadniony, co oznacza, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach i podlega uwzględnieniu. W toku postępowania skarżący podnosili, że ich zdaniem zaskarżona uchwała nie uwzględnia ustaleń raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz decyzji środowiskowej z dnia [...] lutego 2011 r., z których wynikał obowiązek utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska Poznań–Ławica. Ten zarzut pozostawał w związku z art. 135 ust. 3a Prawa ochrony środowiska, który stanowi, że organ tworząc obszar ograniczonego użytkowania określa granice obszaru, ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, wymagania techniczne dotyczące budynków oraz sposób korzystania z terenów wynikające z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Skoro więc skarżący podnieśli, że postanowienia zaskarżonej uchwały nie uwzględniają ustaleń wynikających z raportu oddziaływania i decyzji środowiskowej podjętej w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a nawet są z nimi sprzeczne, to obowiązkiem Sądu administracyjnego było odniesienie się do tego zarzutu skarżących. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji w ogóle do tego zarzutu się nie odniósł, co oznacza, że sprawa w tym zakresie nie została rozpoznana. Brak jest stanowiska Sądu pierwszej instancji co do tego, jakie znaczenie w sprawie o utworzeniu obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska mają ustalenia wynikające z decyzji środowiskowej i raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Nie można ograniczyć się do ogólnikowego stwierdzenia, że "podstawą ustanowienia OOU w niniejszej sprawie był Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz ostateczna decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia [...].02.2011 r.", a wobec tego za nietrafny "uznać należy zarzut niezgodności uchwały z art. 135 ust. 3a ustawy", ponieważ "uchwała została wydana przez upoważniony do tego organ oraz zawiera wszystkie ustawowe elementy". Tak przedstawione stanowisko Sądu pierwszej instancji w istocie rzeczy w ogóle nie odnosi się do konkretnych zarzutów skarżących, które ich zdaniem mają uzasadniać podjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniem art. 135 ust. 3a Prawa ochrony środowiska. Oznacza to, że zaskarżony wyrok został wydany bez pełnego rozpoznania zarzutów skarżących co do zgodności uchwały z art. 135 ust. 3a Prawa ochrony środowiska, a tym samym trafne jest stanowisko skarżących, że sprawa została rozpoznana z naruszeniem tego przepisu. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nie można natomiast podzielić zarzutów skargi kasacyjnej co do naruszenia wskazanych przepisów z zakresu Prawa budowlanego, które nie mogą stanowić wzorca oceny legalności uchwały tworzącej obszar ograniczonego użytkowania. Odnośnie tej kwestii prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż przepisy te odnoszą się do procesu budowlanego i nie determinują treści uchwały, która może wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu terenu i wymagań dotyczących zabudowy w granicach objętych obszarem ograniczonego użytkowania. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.