II SA/Bk 604/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi D. J. i A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy D. D. z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących kwotę 332 (słownie: trzysta trzydzieści dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] sierpnia 2009 r. nr[...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 17 pkt 1 kpa oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 3, 4 i ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania D. i A. J. od decyzji Wójta Gminy D. D. z dnia [...] kwietnia 2009 r. o ustaleniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, uchyliło zaskarżoną decyzję w części, w jakiej określa termin uiszczenia opłaty i w tym zakresie umorzyło postępowanie pierwszej instancji, a w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna: W dniu 11 lutego 2009 r. do Urzędy Gminy D. D. wpłynął akt notarialny sprzedaży przez A. J. (działającego w imieniu własnym i żony) działki numer geod. [...] położonej w L., na teren której została wydana w dniu [...] kwietnia 2008 r. decyzja o warunkach zabudowy nr [...]. Z uwagi na to, że działka została zbyta przed upływem 5 lat od dnia, w którym decyzja o warunkach zabudowy stała się ostateczna organ I instancji zlecił uprawnionemu rzeczoznawcy majątkowemu opracowanie operatu szacunkowego w celu stwierdzenia, czy wyniku wydania decyzji nastąpił wzrost wartości tej działki. W związku z tym, iż przedłożony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy wykazał wzrost wartości sprzedanej działki w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia na rzecz Gminy opłaty z tytułu wzrostu wartości zbytej nieruchomości. Biegły rzeczoznawca majątkowy ustalił wzrost wartości przedmiotowej działki na kwotę 16 433 zł. Wobec powyższego Wójt Gminy D. D. uznał, że w sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji od kwoty wyliczonej przez biegłego naliczył opłatę planistyczną w wysokości 3 286,60 zł. i do jej uiszczenia na rzecz Gminy D.D. zobowiązał Państwa D. i A. J. w terminie do 15 czerwca 2009 r. Opłata została wyliczona według stawki procentowej służącej naliczaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynoszącej 20 %. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli D. i A. J. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, jako wydanej bez podstawy prawnej. Na potwierdzenie swojego stanowiska powołali wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2008 r. (II OSK 1887/07). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. utrzymało w mocy kwestionowaną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że sformułowanie art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym "jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36 ustawy, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio" oznacza, że jeżeli w wyniku wydania dla określonego terenu decyzji o warunkach zabudowy doszło do wzrostu wartości nieruchomości, a następnie nieruchomość została sprzedana, to zachodzą przesłanki do ustalenia byłym właścicielom nieruchomości jednorazowej opłaty, o jakiem mowa w art. 36 ust.4 ustawy. Organ nie podzielił argumentacji skarżących, że przeszkodą do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy jest brak podstawy prawnej do ustalenia stawki takiej opłaty przez organ wykonawczy gminy. Zdaniem SKO, wbrew poglądowi zaprezentowanemu w wyroku NSA z dnia 6 marca 2008 r., przepisy ustawy zawierają wystarczającą podstawę prawną do ustalenia stawki opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Podstawą taką są przepisy art. 36 ust.4 zdanie 1 i 3 w związku z art. 63 ust.3 zdanie 1 ustawy. Należy, bowiem przyjąć, że miejscach, w których w/w przepisy mówią o "uchwalaniu planu miejscowego albo jego zmianie" i o akcie organu gminy uchwalającym stawkę opłaty planistycznej "w tym planie", należy wprowadzić korektę, zastępując te zwroty odpowiednio zwrotami "wydaniem decyzji o warunkach zabudowy albo jej zmianą" i "w tej decyzji". Po takiej rekonstrukcji przepisu art. 36 ust.4 nie powinno być, zdaniem organu II instancji, wątpliwości, że oprócz zobowiązania organów wykonawczych gmin do pobrania opłaty zawiera on także podstawę prawną do ustalenia jej stawki w decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Kolegium, podstawą do odstąpienia od ustalenia takiej opłaty nie może zwłaszcza być wskazana przez skarżących okoliczność, że inne gminy odstępują od wymierzenia takiej opłaty. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że sporna opłata została ustalona w decyzji prawidłowo, w tym również co do stawki 20%, która nie przekracza górnej stawki określonej w art. 36 ust.4 zd. 3 ustawy. Jako błędne natomiast organ ocenił rozstrzygniecie Wójta Gminy D. D. w tej części, w jakiej określa termin uiszczenia ustalonej opłaty, albowiem brak jest w przepisach prawa wyraźniej podstawy do ustalania takiego terminu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyli D. i A. J. wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżących ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera szczegółowego przepisu, który stanowiłby podstawę do ustalenia przez Wójta Gminy spornej stawki procentowej w decyzjach o warunkach zabudowy dla terenów rolnych poza procedurą uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżących w przedmiotowej sprawie naruszone zostały również zasady praworządności zawarte w art. 6 kpa i 2 Konstytucji RP. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji. Jednocześnie organ za chybione uznał zarzuty naruszenia art. 6 kpa i art. 2 Konstytucji RP, wskazując, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do ustalenia i pobrania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako uzasadniona podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie niniejszej Sąd stwierdził, że organy administracyjne orzekały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na jej wynik, a zatem że wypełniona została przesłanka uchylenia decyzji, określona w art. 145 §1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenie to odnosi się do art. 36 ust. 4 w zw. z art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Zgodnie z treścią przepisu art. 63 ust. 3 u.p.z.p jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 i art. 37 stosuje się odpowiednio. Koszty realizacji roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 3, ponosi inwestor po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym przez "odpowiednie stosowanie" określonych przepisów rozumie się zarówno stosowanie tych przepisów bezpośrednio, odstąpienie od ich zastosowania, jak i stosowanie z modyfikacjami w stosunku do regulacji, która ma być "odpowiednio" zastosowana. Odpowiednie stosowanie nie przesądza ani o bezpośrednim, ani o automatycznym stosowaniu określonej regulacji, jest uzależnione m.in. od oceny charakteru instytucji prawnej, wyznaczonej przede wszystkim przez przepisy odnoszące się bezpośrednio do instytucji, do której mają się odnosić "odpowiednio stosowane" przepisy. Decyzja o warunkach zabudowy ma szczególny charakter. Można ją wydać, w odniesieniu do tego samego terenu, więcej niż jednemu wnioskodawcy (w tym takiemu, który nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości). Decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Można ją przenieść, za zgodą strony, na rzecz której została wydana, na rzecz innej osoby, jeżeli przejmuje ona wszystkie warunki w niej zawarte. Przede wszystkim jednak wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest m.in. możliwe, w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, w przypadku łącznego spełnienia określonych ustawowo warunków, w tym tego, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników budowlanych, linii zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Tak sformułowany warunek sprawia, że w istocie trudno byłoby wykazać, że wydana decyzja o warunkach zabudowy spowoduje wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. Ten warunek oraz inne szczególne, wskazane wyżej cechy decyzji o warunkach zabudowy, czynią uzasadnionym wniosek o odmiennej konstrukcji prawnej regulacji odnoszącej się do decyzji o warunkach zabudowy, na tyle odmiennej, że prowadzącej do wniosku o wyłączeniu stosowania przepisu art. 36 ust. 4 art. 37 ust. 6 i 7 ustawy. W konkluzji prowadzi to, zatem do wniosku, iż rada gminy nie jest - wobec braku szczególnej podstawy prawnej - uprawniona, w sytuacji, gdy brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do ustalania wysokości stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i nie jest także uprawniony do jej ustalania w konkretnych decyzjach - wójt, burmistrz, prezydent. Wszystkie władcze działania organów administracji publicznej muszą mieć wyraźną podstawę ustawową, w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jednak podstawy prawnej do ustalania stawki takiej opłaty przez organ wykonawczy gminy w odpowiedniej decyzji. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, iż w razie braku planu miejscowego, w przypadku, gdy wydawane są decyzje o warunkach zabudowy, "odpowiednie stosowanie" przepisów art. 36 i art. 37 prowadzi do wyłączenia stosowania art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 6 i 7 ustawy z uwagi na brak podstaw prawnych zarówno do uchwalania stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości przez radę gminy w odrębnej uchwale, jak i do naliczania takiej opłaty (i związanego z tym ustalenia wysokości stawki) przez organ wykonawczy gminy. Powyższa interpretacja została zawarta w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2008 r., II OSK 1887/07, LEX nr 464945, którą to interpretację skład orzekający w sprawie niniejszej w większości podziela. Pogląd, że rada gminy nie jest - wobec braku szczególnej podstawy prawnej - uprawniona, w sytuacji, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do ustalania wysokości stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i nie jest także uprawniony do jej ustalania w konkretnych decyzjach wójt, burmistrz, prezydent miasta znalazł też odzwierciedlenie w innych orzeczeniach sądów administracyjnych, m.in: wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 23 lipca 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bd 265/08, WSA w Gliwicach z dnia 04 lutego 2009 r. w sprawie sygn. akt II SA/GL 952/08, wyroki WSA w Opolu z dnia 23 lipca 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Op 329/07, z dnia 04 października 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Op 356/07, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 09 kwietnia 2009 r. w sprawach sygn. akt II SA/Bk 15/09, 16/09 i II SA/Bk 73/09. Wobec powyższego należy stwierdzić, że ani u.p.z.p., ani żaden inny akt prawny (poza uchwałą w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego) nie zawiera normy prawnej, na podstawie której można ustalić wymiar stawki procentowej od wzrostu wartości nieruchomości. Tym samym decyzja o warunkach zabudowy zawierająca takie ustalenie w tej części jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej jej wydanie na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tejże ustawy. ZDANIE ODRĘBNE V O T U M S E P A R A T U M Zdanie odrębne co do rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie zgłosiłem z następujących względów: Jak wynika z uzasadnienia wyroku, rozstrzygnięcie podjęte przez większość składu orzekającego stanowi kontynuację linii orzecznictwa zapoczątkowanego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06 marca 2008 r. (II OSK 1887/07, LEX nr 464945), w którym Sąd wyraził pogląd, iż rada gminy nie jest – wobec braku szczególnej podstawy prawnej – uprawniona, w sytuacji, gdy brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do ustalania wysokości stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i nie jest także uprawniony do jej ustalania w konkretnych decyzjach – wójt, burmistrz, prezydent. Mając na uwadze treść przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie ustawodawca mówi jednoznacznie o jednorazowej opłacie "ustalonej w tym planie", podzielam pogląd, iż rada gminy upoważniona jest ustawowo do ustalenia wysokości opłaty jedynie w planie, a zatem postanowienie o opłacie musi stanowić element aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwalenie lub zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Ustawodawca nie przewiduje rzeczywiście podstawy prawnej do podjęcia przez radę gminy uchwały o wprowadzeniu i wysokości opłaty poza rozstrzygnięciami planistycznymi. W oparciu o akt prawa miejscowego, jakim jest uchwała planistyczna, wydawane są decyzje administracyjne określające wysokość opłat w sprawach indywidualnych. Oprócz ustanowienia opłaty w formie aktu prawa miejscowego, powszechnie obowiązującego na terenie obowiązywania planu miejscowego, ustawodawca przewidział (przepisem art. 63 ust. 3 ustawy), szczególną podstawę prawną do wymierzenia opłaty planistycznej w ramach decyzji o warunkach zabudowy. Jak stwierdza powołany przepis, jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Zdaniem moim, jest to samodzielna podstawa prawna przyznana innemu organowi niż rada gminy, a mianowicie organowi wykonawczemu samorządu gminnego do wymierzenia opłaty planistycznej w sytuacjach indywidualnych, gdy wysokość opłaty planistycznej nie została ustalona aktem prawa miejscowego rady. Jest to kompetencja przyznana wolą ustawodawcy i nie można wykonania tej ustawowej kompetencji (przyznanej przepisem art. 63 ust. 3), uzależniać od wykonania swoich kompetencji przez inny organ samorządu gminy – radę. Rada gminy – organ stanowiący oraz wójt gminy (burmistrz, prezydent) organ wykonawczy są odrębnymi organami, o własnych kompetencjach określonych ustawowo, których wykonanie przez każdy z organów nie może być uzależnione od wykonania swoich ustawowych kompetencji przez drugi organ. Z tego względu nie podzielam poglądu, iż w sytuacji braku określenia wysokości opłaty w uchwale planistycznej przez radę gminy "nie jest także uprawniony do jej ustalania w konkretnych decyzjach wójt, burmistrz, prezydent" Wykładnia taka pozbawiająca organ wykonawczy gminy wykonania ustawowej kompetencji, przyznawanej – przepisem art. 63 ust. 3 ustawy, jest wykładnią contra legem. Zawarte w przepisie art. 63 ust. 3 ustawy wskazanie na potrzebę "odpowiedniego" stosowania przepisów art. 36 oraz art. 37 ustawy, nie oznacza bowiem "zlania się" kompetencji obu organów, lecz wskazuje na potrzebę uwzględnienia treści przepisów art. 36 oraz art. 37 ustawy przy określaniu wysokości opłaty planistycznej w decyzji o warunkach zabudowy, wydawanej przez organ wykonawczy gminy. Za prezentowanym stanowiskiem przemawia również konstrukcja racjonalnego prawodawcy jako założenie uwzględniane w procesie wykładni prawa. Z założenia racjonalnego prawodawcy wynika szereg dyrektyw interpretacyjnych w tym m. in. dyrektywa, iż prawodawca taki nie stanowi norm, które nie mogą być stosowane. Ustanawiając przepis art. 63 ust. 3 ustawy racjonalny ustawodawca był świadom, iż decyzje o warunkach zabudowy wydawane są tylko wtedy, gdy dla danego obszaru nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro zaś wysokość opłaty planistycznej może być ustanowiona jedynie uchwałą planistyczną rady, to przepis art. 63 ust., 3 ustawy nie znalazłby w praktyce zastosowania. A takich przepisów racjonalny ustawodawca nie ustanawia. Z powyższych względów nie zgodziłem się z treścią wydanego wyroku.-