II SA/Rz 706/10

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie NSA Małgorzata Wolska NSA Stanisław Śliwa /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Kozik po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 14 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych -skargę oddala- UZASADNIENIE do wyroku z dnia 14 grudnia 2010 r. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpoznaniu odwołania W. J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r., Nr [...] w przedmiocie nakazu zaniechania robót budowlanych w budynku mieszkalnym uchylił kwestionowane rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano, iż podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 20 stycznia 2010 r. na działce nr 1107 położonej w S. przy ul. R. ustalono, iż znajduje się na niej parterowy drewniany budynek mieszkalny bez podpiwniczenia, z dachem dwuspadowym pokrytym dachówką ceramiczną, którego właścicielem jest R. K. W budynku tym prowadzone były - w oparciu o zgłoszenie dokonane w dniu 14 grudnia 2009 r., co do którego nie został wniesiony sprzeciw - roboty budowlane obejmujące wymianę części ścian zewnętrznych i wewnętrznych w przyziemiu oraz uzupełnianie fundamentów odcinkowo, w wyniku których wycięta została część ścian w przyziemiu, a istniejąca ściana została podparta stemplami. W dniu 19 marca 2010 r. przeprowadzona została przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ponowna kontrola, podczas której stwierdzono, że drewniany budynek mieszkalny został w całości rozebrany, na działce znajdują się betonowe fundamenty, zaś na części budynku ułożono zbrojenie i betonową płytę. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wstrzymał roboty budowlane polegające na odbudowie przedmiotowego budynku mieszkalnego prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone w całości na skutek odwołania złożonego przez W. J. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2010 r. organ pierwszej instancji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazał R. K. zaniechanie dalszych robót budowlanych w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr 1107 w S. uznając, iż do prowadzenia dalszych robót polegających na odbudowie obiektu wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Odwołanie od tej decyzji złożyła W. J. stwierdzając, iż tak fundamenty, jak i betonowa płyta zostały wykonane już po rozebraniu budynku, którego dotyczy sprawa tj. po dniu 20 stycznia 2010 r. Są zatem elementami nowymi. Wyżej wymieniona zarzuciła nadto, iż uzasadnienie organu zawiera sprzeczności, bowiem stwierdza się tam, iż przyczyną wstrzymania robót było odstąpienie od zgłoszenia remontu budynku i dokonanie jego rozbiórki, zaś z drugiej strony zawarte jest tam twierdzenie, iż zakres wykonanych robót przeprowadzony został w oparciu o to zgłoszenie. Po rozpatrzeniu wskazanego środka zaskarżenia organ drugiej instancji uznał, iż zasługuje on na uwzględnienie i decyzją z dnia [...] maja 2010 r. uchylił objętą nim decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach podniósł, że przepisy art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane mają zastosowanie w razie stwierdzenia, że roboty budowlane wykonywane są bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, jednak w sytuacjach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49 Prawa budowlanego. Tymczasem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż na działce nr 1107 w S. prowadzone są roboty stanowiące budowę obiektu budowlanego. Inwestor dokonał bowiem rozbiórki budynku drewnianego, a w miejscu jego usytuowania wykonał nowe fundamenty betonowe i częściowe podpiwniczenie. Dokumentacja fotograficzna dokonana w czasie przeprowadzonej kontroli potwierdza, iż budynek objęty zamiarem zgłoszonego remontu nie posiadał takich części jak obecnie wybudowane. Był on bowiem obiektem drewnianym, którego belki "dochodziły" do poziomu terenu, a zatem nie posiadał żadnej podmurówki betonowej lub murowanej z cegły, kamienia lub innego materiału stosowanego powszechnie w dacie jego budowy. Stąd też nie można, w ocenie organu odwoławczego, twierdzić, iż obecnie wykonany fundament powstał w wyniku remontu lub przebudowy fundamentu rozebranego budynku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przez budowę rozumieć należy wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Wskazał, iż organ pierwszej instancji zakwalifikował wykonane roboty jako "odbudowę", w związku z czym stosowanie do prowadzonych robót procedury określonej w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane nie jest uzasadnione. Organ drugiej instancji podkreślił, że w przypadku stwierdzenia samowolnie wybudowanego, bądź będącego w budowie obiektu budowlanego, lub jego części organ nadzoru budowlanego stosuje unormowania zawarte w art. 48-49 Prawa budowlanego. Celem zatem zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego należało, zdaniem organu odwoławczego, uchylić kwestionowaną decyzję a sprawę przekazać organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. zakwestionowała R. K. składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i wnosząc o jej uchylenie. Rozstrzygnięciu temu zarzuciła: błędną ocenę stanu faktycznego przez przyjęcie, iż skarżąca dokonała świadomej rozbiórki drewnianego domu w styczniu 2010 r. po to aby wybudować na jego miejscu od podstaw zupełnie nowy budynek, mimo iż w rzeczywistości budynek ten uległ zawaleniu na skutek działania sił przyrody oraz przez przyjęcie, że skarżąca wykonała roboty nie objęte zgłoszeniem, naruszenie przepisów prawa materialnego tzn. art. 48 - 49 Prawa budowlanego przez ich błędne zastosowanie, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 7 K.P.A. przez brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego i stanowiska stron, naruszenie art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji RP przez naruszenie zasady zaufania do organów władzy publicznej i zasady proporcjonalności. W uzasadnieniu podniosła, iż wszelkie wykonane przez nią roboty budowlane były zgodne ze zgłoszeniem, którego dokonała w dniu 14 grudnia 2009 r. a w którym mianowicie wskazała m. in., iż wykonane będą: wymiana dolnych podwalin ścian zewnętrznych i wewnętrznych z odcinkowym uzupełnieniem fundamentów (podbicie betonem), podkłady betonowe, izolacja przeciwwilgociowa i termiczna, betonowa posadzka i obłożenie ich warstwami wierzchnimi. Podkreśliła, iż w pierwszej połowie marca przedmiotowy budynek - znajdujący się w fazie zaawansowanego remontu - wskutek długotrwałego zalegania dużej ilości śniegu na jego dachu oraz silnych podmuchów wiatru uległ zawaleniu, a nie został rozebrany, jak błędnie przyjęły organy. Skarżąca zarzuciła, iż organ nie ustosunkował się do powyższego twierdzenia. Stanowisko organów w przedmiocie rozbiórki jest pozbawione, zdaniem składającej skargę, logiczności bowiem, gdyby rzeczywistym jej zamiarem była taka rozbiórka, wówczas nie przystępowałaby ona do remontu ścian i konstrukcji budynku, lecz od razu tj. w styczniu 2010 r. rozebrała cały budynek bez ponoszenia zbędnych w takim wypadku kosztów remontu. Na przyjęty przez organy zamiar skarżącej nie wskazuje, jej zdaniem, także zgromadzona w sprawie dokumentacja fotograficzna, na której widoczny jest zupełny nieład, wiele zniszczonych elementów składowanych w różnych miejscach, co jest charakterystyczne dla obrazu katastrofy budowlanej. Tymczasem rozbiórkę prowadzi się w sposób planowy, stopniowy, z niemal pełnym odzyskiem materiału i jego uporządkowanym składowaniem. Składająca skargę podkreśliła, iż zdjęcia, którymi dysponuje organ nie potwierdzają przyjętej przez niego tezy, iż stary budynek nie miał w ogóle fundamentów i posadowiony był na gruncie, do którego dochodziły jego belki. Zdjęcia te nie są bowiem na tyle szczegółowe. Poza tym trudno, jej zdaniem, wyobrazić sobie, aby budynek nie posiadał w ogóle żadnego fundamentu pod konstrukcją. Nie byłby bowiem w takiej sytuacji stabilny. Nadto narażony byłby na działanie wilgoci z gruntu. Skarżąca podkreśliła, iż działała w zaufaniu do organu architektoniczno-budowlanego, który nie wniósł sprzeciwu w odniesieniu do dokonanego przez nią zgłoszenia. W takiej zaś sytuacji niedopuszczalnym jest, w jej ocenie, zarzucanie jej samowoli budowlanej. Naprawienie zaś popełnionych błędów powinno nastąpić w trybie art. 51 Prawa budowlanego. W tym zakresie skarżąca przytoczyła orzecznictwo sądowe. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, z przyczyn przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest dokonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, na co wskazuje art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), określanej w dalszej części P.p.s.a. W powyższym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja (postanowienie) odpowiada prawu materialnemu i czy postępowanie prowadzące do jej (jego) wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. eliminacja przedmiotu skargi z obrotu prawnego następuje w razie stwierdzenia, iż nastąpiło naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynika sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wspomniany przepis zezwala zatem sądowi administracyjnemu na uwzględnienie skargi z uwagi na okoliczności, których skarżący nie podnosił w skardze. Dokonując kontroli zaskarżonego aktu we wskazanym zakresie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazuje, że na działce nr 1107 położonej w S. prowadzone są roboty stanowiące budowę obiektu budowlanego. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu II instancji, że inwestor dokonał rozbiórki budynku drewnianego, a w miejscu jego usytuowania wykonał nowe fundamenty betonowe i częściowe podpiwniczenie. Takie stanowisko organu II instancji w sposób niewątpliwy potwierdza dokumentacja fotograficzna dokonana w czasie przeprowadzonej kontroli. Zdjęcia znajdujące się na k-3 b, c, h, i ukazują, iż budynek objęty zamiarem zgłoszonego remontu nie posiadał takich części jak obecnie wybudowane. Był on obiektem drewnianym, którego ściany zewnętrzne wykonane z belek "dochodziły" do poziomu terenu, nie posiadał żadnej podmurówki betonowej lub murowanej z cegły, kamienia lub innego materiału. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu II instancji, że obecnie wykonany fundament i podpiwniczenie wznoszące się znacznie ponad poziom terenu widoczne na k-15 d, e, f, g, h, i nie powstały w wyniku remontu lub przebudowy fundamentu rozebranego budynku. Według przepisu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane przez budowę rozumieć należy wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Przedmiotowe roboty budowlane są "odbudową", która mieści się w definicji "budowy" w związku z czym stosowanie do prowadzonych robót procedury określonej w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane nie jest uzasadnione. W przypadku stwierdzenia samowolnie wybudowanego, bądź będącego w budowie obiektu budowlanego, lub jego części organ nadzoru budowlanego stosuje unormowania zawarte w art. 48-49 Prawa budowlanego. Stanowisko zaprezentowane przez organ II instancji zasługuje na aprobatę, dlatego też skasowanie przez niego - w oparciu o przepis art. 138 § 2 KPA - decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. jest w pełni uzasadnione, bowiem prowadząc na nowo postępowanie organ I instancji będzie musiał przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części w celu prawidłowego zastosowania wskazanych przez organ odwoławczy przepisów prawa. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Zarzut błędnej oceny stanu faktycznego przez przyjęcie, iż skarżąca dokonała rozbiórki drewnianego domu w styczniu 2010 r. po to aby wybudować na jego miejscu od podstaw zupełnie nowy budynek, mimo iż w rzeczywistości budynek ten uległ zawaleniu na skutek działania sił przyrody nie zasługuje na uwzględnienie. Fakt zawalenia się budynku nie został w żaden sposób potwierdzony, wypełniałby on kryteria katastrofy budowlanej, a zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje, żeby kierownik budowy, właściciel lub zarządca dokonał zawiadomienia o katastrofie i by toczyło się jakiekolwiek postępowanie w trybie art. 76 i n. ustawy Prawo budowlane. W takiej sytuacji przyjęcie przez organ, że inwestor dokonał rozbiórki budynku drewnianego, a w miejscu jego usytuowania wykonał nowe fundamenty betonowe i częściowe podpiwniczenie jest w pełni uzasadnione. Stąd też stanowisko wskazujące na konieczność zastosowania w sprawie przepisów art. 48 - 49 Prawa budowlanego jest uzasadnione. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów Konstytucji RP w tym również naruszenia art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64. Skarżąca nie przeprowadziła remontu przedmiotowego obiektu, jak to wskazała w zgłoszeniu z dnia 14.12.2009 r., lecz dokonała rozbiórki tegoż obiektu i w dalszej kolejności prowadzi jego odbudowę, stąd też trudno mówić o naruszeniu zasady zaufania do organów władzy publicznej, czy zasady proporcjonalności, skoro R. K. sama odstąpiła od zgłoszonego remontu i prowadziła odbudowę obiektu. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny po myśli przepisu art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.