II OSK 663/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 965/20 w sprawie ze skargi J. sp. o.o. w P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego odnośnie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 26 listopada 2020 r., II SA/Kr 965/20, w sprawie ze skargi J. sp. o.o. w P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego odnośnie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Starosta M. decyzją z dnia [...] września 2019 r., na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.2018.2096 ze zm.; dalej k.p.a.), po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty M. z dnia [...] kwietnia 2018 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla B. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. obejmujące zamierzenie budowlane: "budowę budynku usługowo-magazynowego z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej, gazową, wentylacji mechanicznej, telekomunikacyjną, centralnego ogrzewania i ciepłej wody oraz zewnętrzną infrastrukturą techniczną obejmującą: kanalizację opadową z dwoma zbiornikami retencyjnymi, miejsce na odpady stałe, przebudowę odcinka sieci teletechnicznej, przebudowę dachu budynku technicznego, układ komunikacji wewnętrznej ze stanowiskami postojowymi i mur oporowy, na działkach nr: [...] w miejscowości P." - stwierdził wydanie ww. decyzji z naruszeniem prawa, czyli bez zapewnienia stronom udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie tego pozwolenia oraz odmówił uchylenia decyzji Starosty M. z dnia [...] kwietnia 2018 r., wskazując, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej. Odwołanie od ww. decyzji wniosła L. sp. z o.o., zarzucając, że zezwolenie na realizację inwestycji obejmującej m.in. część działki nr [...], na której skarżący, jako właściciel nieruchomości nr ew. [...] i [...] posiada ustanowioną notarialnie służebność, polegającą na prawie przejścia i przejazdu przez tę działkę, godzi w interesy spółki, bowiem narusza prawo do służebności na całej tej drodze. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Małopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył wznowione postępowanie organu l instancji. J. sp. z o.o. z siedzibą w P. wniosła do WSA skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego, domagając się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), a w razie nieuwzględnienia tego wniosku uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga jest zasadna. Sąd wskazał, że w skardze podniesiono, iż organ odwoławczy dokonał mylnych ustaleń w przedmiocie terminu, w którym strona skarżąca powinna była się odwołać od decyzji nr [...], nie zbadawszy faktycznych okoliczności przedstawionych przez stronę skarżącą w pismach do organu l instancji z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz wyjaśnieniach złożonych w piśmie z dnia [...] maja 2019 r. dotyczącym okoliczności dowiedzenia się o terminie wydania decyzji nr [...]. Skarżąca zaprzecza wersji przyjętej przez Wojewodę, zaś wcześniej (w trakcie postępowania) nie była wzywana do wypowiedzenia się co do treści pisma inwestora, w szczególności jego twierdzenia o wcześniejszym niż podała, dowiedzeniu się o decyzji. Tymczasem pozyskanie stanowiska skarżącej w tej kwestii było, zdaniem Sądu, konieczne. Ustalenie terminu dowiedzenia się o decyzji innego niż twierdzi strona wnioskująca o wznowienie, nie może bowiem nastąpić na podstawie nie skonfrontowanych z nią domniemań. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie ustalił, kiedy strona dowiedziała się o decyzji, a tylko ustalił, kiedy strona mogła się dowiedzieć o decyzji. Co do kwestii, kiedy strona się dowiedziała, przyjął nieuprawnione domniemanie, oparte o stwierdzenie, kiedy strona mogła się dowiedzieć o decyzji (kiedy rozpoczęto budowę, kiedy wywieszono tablice lub kiedy postawiono rusztowanie hali), polegając w tym zakresie na twierdzeniach inwestora. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Małopolski, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art.145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 oraz art. 148 § 1 i 2 i art. 149 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na tym, że przepis ten został zastosowany przez WSA w Krakowie w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkując uwzględnieniem skargi i uznaniem, że nie zachodziły podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia wznowionego postępowania organu I instancji, w związku z błędnym przyjęciem przez Sąd, że nie zostało wykazane przez organ II instancji, że wnioskodawca nie dochował miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a co za tym idzie Wojewoda błędnie ocenił, że postępowanie wznowieniowe nie powinno być prowadzone; - art. 3 § 2 pkt 1 i art.145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.Dz.U.2019.2167 ze zm.; dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez niewłaściwą kontrolę zaskarżonej decyzji i dokonanie błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, poprzez nieuwzględnienie dokonanej przez organ oceny zapisów w dzienniku budowy inwestycji, umieszczenia tablicy informacyjnej dot. inwestycji wzajemnego położenia nieruchomości objętej inwestycją będącą przedmiotem wydanego pozwolenia na budowę i nieruchomości skarżącej, i w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że wnioskodawca mógł dochować miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkując uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2020 r.; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie stanowiska, że na podstawie dowodów zgromadzonych w sprawie organ II instancji nie miał podstaw do przyjęcia, że wnioskujący dowiedział się o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę najpóźniej w dniu [...] września 2018 r., a także przez brak jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania w zakresie ustalenia terminu, w którym strona dowiedziała się o decyzji, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie pozwala na jednoznaczną ocenę rozstrzygnięcia i poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędnych do wykonania wyroku; - art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy NSA związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wbrew wywodom i zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo uznał, że Wojewoda Małopolski nie wyjaśnił należycie kwestii, kiedy strona skarżąca w I instancji dowiedziała się o decyzji i w związku z tym, czy dochowała miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że stanowisko organu odwoławczego, iż termin do złożenia wniosku przez skarżącą w I instancji Spółkę należy liczyć od dnia wywieszenia na ogrodzeniu inwestycji tablicy informacyjnej, tj. od [...] lipca 2018 r., a ostatecznie Spółka powinna nabrać pewności co do realizacji nowej inwestycji w dniu [...] września 2018 r. ze względu na zakończenie montażu konstrukcji żelbetowej hali i jej rozmiary, w istocie zostało oparte jedynie na informacjach przekazanych przez inwestora. Brak jest bowiem dowodów świadczących o tym, by Wojewoda prowadził własne ustalenia w tym zakresie, by weryfikował informacje przekazane przez inwestora i by uzyskał w tej kwestii stanowisko skarżącej w I instancji Spółki. Sąd I instancji nie naruszył zatem art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (również w powiązaniu z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.), gdyż zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem zarówno art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 oraz art. 148 § 1 i 2 i art. 149 § 3 k.p.a., jak i art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Nie jest też usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił również zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku stwierdzającego, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest zaś naruszeniem tego unormowania wyrażenie w uzasadnieniu oceny innej od oczekiwanej przez stronę lub organ administracji. W konsekwencji powyższego Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę, a więc nie naruszył art. 151 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.