IV SA/Po 563/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Józef Maleszewski WSA Monika Świerczak Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2019 r. [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołania G. W., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2019 r. ([...]) odmawiającą przyznania zasiłku celowego na zakup leków i leczenie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, SKO – przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania – wskazało, że ww. decyzją Wójt Gminy [...] (dalej też jako "Wójt" lub "organ I instancji"), po rozpoznaniu wniosku G. W. złożonego [...] marca 2019 r., odmówił udzielenia pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego, podając w uzasadnieniu, że dochód wnioskodawczyni z miesiąca poprzedzającego datę złożenia wniosku o pomoc wyniósł [...] zł, i tym samym przekroczył ustawowe kryterium wynoszące w przypadku rodziny odwołującej [...] zł. Jako składnik dochodu organ I instancji uwzględnił m.in. kwotę [...]zł z tytułu renty socjalnej oraz kwotę [...]zł z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego. Organ I instancji uznał, że sytuacja wnioskodawczyni nie jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym i znacznie odbiegającym od sytuacji materialnej innych osób i rodzin zamieszkałych na terenie gminy [...], u których występuje problem niepełnosprawności i bezrobocia. "Organ wskazał bowiem, że [...] B. W. posiada źródło dochodu, które umożliwia zaspokojenie niezbędnych potrzeb i planowanych wydatków." Od opisanej decyzji Wójta odwołała się G. W., wnosząc o ponowne rozpatrzenie jej prośby o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów leczenia. Utrzymując w mocy ww. decyzję Wójta – przywołaną na wstępie decyzją z [...] maja 2019 r. – SKO wyjaśniło, że "z kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] kwietnia 2019 r. wynika, że odwołujący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, źródło dochodu odwołującego stanowi przysługująca jego żonie renta – [...] zł i zasiłek pielęgnacyjny [...] zł." Dalej SKO wskazało, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508, ze zm.; dalej w skrócie "u.p.s.") dochód 2-osobowej rodziny nie może przekroczyć [...] zł, gdy tymczasem wedle wyliczeń organu I instancji w przypadku rodziny odwołującej wynosi on [...] zł. Konsekwencją przekroczenia kryterium dochodowego jest brak możliwości przyznania zasiłku celowego. Ustawodawca założył jednak możliwość, że pomimo przekroczenia ustalonego w ustawie kryterium dochodowego, osobie (rodzinie) wnioskującej można udzielić pomocy, gdyż faktycznie znajduje się ona (jej rodzina) w trudnej sytuacji finansowej. Dlatego przewidział możliwość przyznania innego świadczenia na specjalnych warunkach. Mianowicie zgodnie z art. 41 pkt 1 u.p.s. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku", jednak w myśl orzecznictwa sądów administracyjnych szczególnie uzasadniony przypadek, to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Pomoc państwa ma jedynie charakter subsydiarny, dopuszcza się interwencję państwa jedynie w takich przypadkach, w których osoba lub rodzina nie ma możliwości samodzielnego przezwyciężenia trudności życiowych. Na tym tle SKO stwierdziło, że: "Po szczegółowej i wnikliwej analizie m.in. ww. orzeczeń sądów administracyjnych oraz sytuacji odwołującego i jego rodziny [...] doszło do przekonania, że sytuacja [...] G. W. choć bez wątpienia trudna (z uwagi na problemy zdrowotne oraz niskie dochody odwołującej) nie spełnia przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu w/w wobec czego organ I instancji postąpił prawidłowo odmawiając przyznania zasiłku celowego." SKO podzieliło argumentację organu I instancji, że biorąc pod uwagę przychody rodziny odwołującej należało stwierdzić, iż odwołująca posiada źródło dochodu, z którego jest w stanie zaspokoić zgłoszone potrzeby, tj. zakup leków. Skargę na opisaną decyzję SKO (mylnie nazwaną "zażaleniem") wniosła G. W., wyrażając swoje niezadowolenie z zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o "oddalenie sprzeciwu jako nieuzasadnionej", podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu [...] października 2019 r. skarżąca podtrzymała skargę, podnosząc, że zasiłek jej się należy oraz że udokumentowała wszystkie wydatki na leki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyroki NSA: z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08; z 19.05.2011 r., I OSK 301/11; z 08.11.2016 r., II OSK 250/15 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (z [...].05.2019 r. [...]) utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (z [...].04.2019 r. [...]) o odmowie przyznania skarżącej zasiłku celowego (zwykłego oraz specjalnego) na zakup leków i leczenie. Materialnoprawną podstawę ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2018 r. poz. 1508, z późń. zm.; w skrócie "u.p.s."). Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 u.p.s.). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Art. 8 ust. 1 u.p.s. statuuje zasadę, iż prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom lub rodzinom spełniającym odpowiednie kryteria dochodowe określone w tym przepisie, tj. których dochód nie przekracza wskazanych w tym przepisie kwot (z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91 u.p.s.). Dla osoby, która – tak jak skarżąca – jest osobą samotnie gospodarującą, kryterium dochodowe wynosi aktualnie [...] zł (zob. art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w zw. z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej; Dz. U. z 2018 r. poz. 1358). Jak wynika z art. 36 pkt 1 u.p.s. świadczeniami pieniężnymi z pomocy społecznej są m.in. zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy (lit. c). Stosownie do art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. zasiłek celowy (zwykły) może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jego przyznanie zostało uzależnione od spełnienia przez wnioskodawcę kryterium dochodowego (art. 8 ust. 1 u.p.s.). Natomiast zgodnie z art. 40 ust. 1–2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego albo klęski żywiołowej lub ekologicznej. Ten zasiłek celowy może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (art. 40 ust. 3 u.p.s.). Z kolei w myśl art. 41 pkt 1 u.p.s. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy należy zauważyć, że organy obu instancji zgodnie ustaliły, że dochód skarżącej przewyższa odnośne kryterium dochodowe – co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, nie jest kwestionowane przez skarżącą i nie budzi też wątpliwości Sądu. Na dochód G. W. (prowadzącej 1-osobowe gospodarstwo domowe) w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku składały się bowiem: renta socjalna w wysokości: [...] zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...]zł – co łącznie dawało kwotę [...]zł, a więc przewyższało kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej ([...] zł) o [...] zł. Wobec tego organy obu instancji zasadnie uznały, że brak jest podstaw do przyznania skarżącej zasiłku celowego (zwykłego), o którym mowa w art. 39 u.p.s. W tej sytuacji organy zasadnie przeszły do rozważenia, czy istnieją podstawy do przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. Wskazując przesłankę przyznania takiego zasiłku, ustawodawca posłużył się w art. 41 ab initio u.p.s. pojęciem ogólnym, niedookreślonym i nieposiadającym definicji ustawowej: "szczególnie uzasadnionego przypadku". W doktrynie przyjmuje się, iż przesłanka ta występuje wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczajna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych. Są to zdarzenia występujące okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, czy wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (zob. W. Maciejko [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 2 do art. 41). Tożsamą wykładnię przepisu art. 41 pkt 1 u.p.s. przyjęto również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. wyroki NSA: z 28.08.2008 r., I OSK 1416/07; z 12.05.2011 r., I OSK 164/11; z 13.12.2016 r., I OSK 1586/15; z 16.05.2018 r., I OSK 179/18; z 16.11.2018 r., I OSK 3072/18 – dostępne w CBOSA). Specjalny zasiłek celowy powinien być zatem traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy, w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej. Przyznanie tego rodzaju zasiłku powinno uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy (w tym indywidualną sytuację strony i ogólną sytuację pozostałych potrzebujących) oraz cele i zadania pomocy społecznej. Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności (por. wyrok NSA z 29.01.2014 r., I OSK 179/13, CBOSA, i tam przywołane dalsze orzecznictwo). Ponadto należy podkreślić, że omawiana forma pomocy społecznej jest świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego – o czym świadczy użyte w analizowanym przepisie słowo "może" – co z kolei sprawia, że nawet przy zaistnieniu ogólnych przesłanek do jej otrzymania nie każda osoba musi je otrzymać. Albowiem fakt przyznania oraz wysokość przyznanego świadczenia zależą od uznania organu wydającego decyzję, które obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nie żądań (por. wyrok WSA z 29.05.2018 r., I SA/Wa 2260/17, CBOSA). Dokonywana przez sąd kontrola decyzji uznaniowej ogranicza się do zbadania jej zgodności z prawem. Sąd ustalić ma jedynie, czy dopuszczalne było wydanie decyzji danej treści, czy organ przy wydawaniu decyzji nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, stosownie do art. 7 k.p.a., jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości finansowych organu administracji publicznej, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków pieniężnych. W ocenie Sądu decyzja odmawiająca przyznania skarżącej pomocy finansowej nie została podjęta z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Wskazywana przez skarżącą, a znana organom, jej sytuacja życiowa i materialna – z jednej strony trudna, ze względu zwłaszcza na stan zdrowia, a z drugiej strony nie najgorsza, z uwagi na posiadanie stałego dochodu przewyższającego o kilkaset złotych kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej – nie jest sytuacją, która sama w sobie może zostać zakwalifikowano jako "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 41 pkt 1 u.p.s. Jakkolwiek charakter zgłaszanych potrzeb, obejmujących zakup leków i pokrycie kosztów leczenia, niewątpliwie związany jest z zaspokajaniem podstawowych potrzeb bytowych skarżącej, to jednak sytuacja skarżącej jest na swój sposób stabilna ("nie-nadzwyczajna"). Co do zasady należy podzielić pogląd, że nie można potrzeby w postaci zakupu leków zażywanych w związku z przewlekłą chorobą uznać za mającą charakter nadzwyczajny, wyjątkowy i nieprzewidywalny. Taka potrzeba nie jest konsekwencją wielu niefortunnych zbiegów okoliczności i wydarzeń, wykraczających poza możliwości przewidzenia i przeciwdziałania (zob. wyrok WSA z 19.02.2015 r., I SA/Wa 1427/14; por. też wyrok WSA z 4.02.2015 r., II SA/Łd 1215/14 – dostępne w CBOSA). Jak wynika z ustaleń organu I instancji, w miesiącach lutym i marcu 2019 r. dochód skarżącej był obciążony wydatkami związanymi z zakupem leków na łączną kwotę [...]zł, a podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego organ nie stwierdził, aby skarżąca posiadała jeszcze jakieś niezrealizowane recepty. Wobec tego nie sposób odmówić słuszności twierdzeniu organu, że dochód skarżącej pozwalał na planowanie wydatków oraz gospodarowanie budżetem domowym w taki sposób, iżby możliwe było zaspokojenie zeń takich potrzeb, jak leki oraz koszty leczenia. Mając wszystko to na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że organy obu instancji nie naruszyły prawa uznając, że w przypadku przedmiotowego wniosku skarżącej o przyznanie pomocy finansowej nie zachodziły szczególne przesłanki, które uzasadniałyby przyznanie specjalnego zasiłku celowego z art. 41 pkt 1 u.p.s. Bez wpływu na taką ocenę pozostał stwierdzony przez Sąd fakt, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji SKO – w odróżnieniu od decyzji organu I instancji – zostało zredagowane wyjątkowo niestarannie, co objawiało się w szczególności występowaniem gdzieniegdzie całych wyrażeń pochodzących z innej decyzji, na której tekście zaskarżona decyzja najprawdopodobniej bazowała (chodzi w szczególności o zwroty w rodzaju: "[...] B. W.", "przysługująca jego żonie renta", itp.). W ocenie Sądu wskazane usterki uzasadnienia miały bowiem charakter oczywistych omyłek redakcyjnych, jeśli się zważy – z jednej strony – ich ewidentną "nieprzystawalność" do okoliczności kontrolowanej sprawy (która wszak dotyczyła nie B. W., lecz G. W., i to jako osoby samotnie gospodarującej), a z drugiej strony – jednoczesne uwzględnienie i rozważenie przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszystkich istotnych okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy, związanych z sytuacją materialną (dochodową) i życiową skarżącej, a także odpowiadających im unormowań prawnych (w tym dotyczących właściwego kryterium dochodowego). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.