II OSK 1538/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) Sędziowie NSA Bożena Popowska del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. P. i W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1496/11 w sprawie ze skargi G. P. i W. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1496/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. P. i W. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...]w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...] działając na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku G. i W. P. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją własną nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. nakazującą rozbiórkę rozbudowy (nadbudowy) budynku gospodarczego zrealizowanego na działce nr ew. [...] w P., będącej własnością W. P., zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę - odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że G. i W. P. wnioskujący o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie nie podali w swoim wniosku dokładnego terminu, w jakim dowiedzieli się o przyczynie będącej podstawą wznowienia. Organ zaznaczył, iż odpowiedź udzielona przez wnioskodawców na wezwanie organu o sprecyzowanie wniosku nie czyni zadość żądaniom organu zawartym w piśmie z dnia 29 grudnia 2010 r. Organ podkreślił, iż G. i W. P. w swoim piśmie z dnia 21 stycznia 2011 r. opisują sytuację, w której dowiedzieli się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania nie podając jednak wprost dokładnej daty. Dodał, iż wnioskujący zostali pouczeni, iż nieuzupełnienie wniosku o powyższe dane będzie skutkować rozpatrzeniem go w oparciu o posiadany materiał dowodowy. Organ wyjaśnił, że nieokreślenie terminu w jakim strony powzięły informację o przyczynie, będącej podstawą do wznowienia postępowania stanowi przeszkodę uniemożliwiającą formalne wznowienie postępowania i rozpatrzenie wniosku pod względem merytorycznym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że skarżący pismem z dnia 6 grudnia 2010 r. wnieśli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o podjęcie procedur administracyjnych zmierzających do wznowienia postępowania, skutkujących wycofaniem z obiegu prawnego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] i utrzymującej ją w mocy decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...], w myśl art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 5 k.p.a. Jako podstawę wznowienia postępowania skarżący podali fakt, że przed Sądem Rejonowym w C. w II Wydziale Karnym (pod sygn. akt [...]), toczyły się postępowania karne w stosunku do B. C. - byłego Inspektora PINB w P. i H. P. - byłego Dyrektora Wydziału Budownictwa i Architektury, wniesione z urzędu aktem oskarżenia przez Prokuraturę Okręgową w O.. Wobec braku konkretnego określenia kiedy wnioskujący dowiedzieli się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania Mazowiecki WINB pismem z dnia 29 grudnia 2010r., wezwał G. i W. P. do uzupełnienia wniosku, poprzez podanie daty, pouczając, że nieuzupełnienie wniosku w terminie 7 dni spowoduje rozpatrzenie go w oparciu o posiadany materiał dowodowy. Organ zaznaczył, iż odpowiadając na ww. wezwanie organu wojewódzkiego, G. i W. P. w piśmie z dnia 21 stycznia 2011 r. i z dnia 24 stycznia 2011 r. nie wyjaśnili w sposób jednoznaczny daty, w której dowiedzieli się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W pismach tych skarżący podali, że "ponieważ ponad wszelką wątpliwość czas od uzyskania informacji (a wraz z nią kserokopii odpowiedzi do Sądu Rejonowego w C. II Wydział Karny) do zredagowania przedmiotowego wniosku, można liczyć w godzinach, więc na pewno nie przekroczył liczby 30 dni". Z tego względu, iż w rozpatrywanym przypadku, mimo wezwania przez organ wojewódzki, wnioskodawcy nie wskazali w sposób jednoznaczny i nie udowodnili daty powzięcia przez nich informacji o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, organ uznał, iż uzasadniona i zgodna z prawem jest odmowa wznowienia postępowania. G. i W. P. wnieśli skargę na powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucili: nieważność postępowania poprzez pozbawienie możności obrony praw w myśl art. 10 k.p.a. od samego początku procedowanej sprawy, a nie tylko w zakresie ostatniej inkryminowanej decyzji, z uwagi na nienależyte rozpoznanie wszystkich odwołań skarżącego i z uwagi na nierzetelne prowadzenie sprawy; rozmyślne pomijanie i uchylanie się od analizy przedkładanych argumentów od samego początku procesowanej sprawy, w sposób tendencyjny, bagatelizując ich wartość dowodową i uznając je wbrew prawdzie materialnej, jako bez znaczenia dla sprawy; nierozpoznanie wniosku co do istoty sprawy od samego początku procedowania sprawy. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. w całości, na podstawie art. 7, 10, 77 § 1 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 i art. 105 k.p.a. w związku z art.145 §1 pkt 1 i 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 i 6 k.p.a., po uprzednim rozpatrzeniu procedowanych na chwilę obecną wniosków strony skarżącej wniesionych na podstawie art.145 §1 pkt 1 i 2 k.p.a. i art.156 § 1 pkt 2 i 6 k.p.a. Jednocześnie w skardze wskazano, iż upływ terminu o którym mowa w art. 148 k.p.a. rozpoczął swój bieg od daty kiedy otrzymał notatkę urzędową Prokuratora Prokuratury Rejonowej w P. (załącznik do skargi) tj. od dnia 14 marca 2011r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mogąc zweryfikować czy wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. musiał odmówić wznowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Skarżący nie podjęli trudu wskazania organowi daty powzięcia wiadomości stanowiących w ich przekonaniu podstawę do wznowienia postępowania. Jako podstawę wznowienia wskazano we wniosku z dnia 9 grudnia 2010r. art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 5 k.p.a. wiążąc je z wyrokiem skazującym Sądu Rejonowego w C. sygn.akt [...] z dnia [...] października 2010r. W tej sytuacji uzasadnionym było wezwanie przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 29 grudnia 2010r. skarżących do wyjaśnienia precyzyjnej daty w której dowiedzieli się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Jednak w piśmie skarżących z dnia 24 stycznia 2011r. kwestia ta nie została wyjaśniona, zaś użyte przez skarżących sformułowanie, iż "ponad wszelką wątpliwość czas od uzyskania informacji... do zredagowania przedmiotowego wniosku, można liczyć w godzinach, więc na pewno nie przekroczył liczby 30 dni", nie dowodzi zdaniem Sądu pierwszej instancji zachowania przez skarżących terminu o którym mowa w art. 148 k.p.a. Zwłaszcza, że jak wynika z motywów skargi, skarżący termin powzięcia informacji stanowiących podstawę wznowienia odmiennie interpretowali w przywołanym piśmie z dnia 24 stycznia 2011 r. zaś całkowicie odmiennie określają ją w skardze wskazując jako datę powzięcia informacji o przyczynach wznowienia postępowania dzień 14 marca 2011 r. Data ta następuje ponad trzy miesiące po złożeniu w dniu 9 grudnia 2010 r. wniosku o wznowienie postępowania. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż okoliczność ta dodatkowo przemawia więc za prawidłowością podjętej przez organy decyzji. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi dotyczących wadliwie prowadzonych postępowań (od samego początku sprawy), wadliwej oceny materiału dowodowego, czy też pozbawienia skarżących możności obrony swoich praw Sąd pierwszej instancji wskazał, iż są one nieusprawiedliwione, bowiem na tym etapie postępowania kwestie merytoryczne nie były przedmiotem oceny organów, a ich decyzje poddane kontroli Sądu mają charakter wyłącznie procesowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. P. oraz W. P. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 8 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji pomimo oparcia jej na błędnych ustaleniach faktycznych oraz przyjęcie - w ramach stanu faktycznego niniejszej sprawy - iż "skarżący nie podjęli trudu wskazania organowi daty powzięcia wiadomości stanowiących w ich przekonaniu podstawę do wznowienia postępowania" i że "kwestia ta nie została wyjaśniona, zaś użyte przez skarżących sformułowanie [...] nie dowodzi zachowania przez skarżących terminu o którymi mowa w art. 148 k.p.a..", pomimo że teza ta nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym; - a w konsekwencji - 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 148 § 1 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji pomimo zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie, a w szczególności - pomimo zachowania przez skarżących ustawowego terminu do wystąpienia z podaniem o wznowienie postępowania. Niezależnie od powyższego, przedmiotowemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. zw. z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 oraz art. 8 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji, pomimo jej wydania z naruszeniem prawa, a w szczególności pomimo iż zarówno wydający decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak również wydający poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaniechali dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie i prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego – co stanowi naruszenie przepisów postępowania, które winno skutkować uchyleniem przez Sąd w/w decyzji w całości. Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 2[...] ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r., którą utrzymano w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. odmawiającą G. i W. P. wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 r. z uwagi na niewskazanie przez wnioskujących terminu, w jakim dowiedzieli się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności wskazać należy, że w fazie postępowania dotyczącego stwierdzenia dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na ustawowej przesłance z art. 145 lub 145a k.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a. Gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Nie można zgodzić się ze skarżącymi, iż ich odpowiedź na wezwanie organu I instancji z dnia 29 grudnia 2010 r. o wskazanie konkretnej daty kiedy dokładnie dowiedzieli się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia czyniła zadość wezwaniu i była wystarczająca dla stwierdzenia, że termin do złożenia przez nich podania o wznowienie został zachowany. Żądanie wznowienia postępowania złożone przez stronę powinno odpowiadać wymogom z art. 63 § 2 k.p.a. Niezależnie od tego strona musi również wskazać dowody potwierdzające datę dowiedzenia się przez nią o przyczynie wznowienia. Niepodanie tego terminu stanowi brak formalny podania. Ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Strona musi więc udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Teza ta znajduje swoje odzwierciedlenie w utrwalonym i zgodnym w tym zakresie orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2008 r., II OSK 510/07). Tym samym strona występująca z wnioskiem o wznowienie postępowania powinna zadbać o dowody potwierdzające datę dowiedzenia się przez nią o istnieniu przesłanki do wznowienia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2010 r. VII SA/Wa 1690/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2012 r., VII SA/Wa 1954/11; wyrok NSA z dnia 16 października 1998 r., III SA 2802/97). W tym zakresie bowiem zachowanie przez stronę terminu musi być udowodnione a nie jedynie uprawdopodobnione. Z tych względów nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 8 k.p.a. Zarówno bowiem organy orzekające w sprawie jak i Sąd pierwszej instancji aprobujący ich stanowisko słusznie stwierdzili, iż skarżący nie podjęli, pomimo wezwania, trudu wskazania i udowodnienia daty powzięcia wiadomości stanowiących podstawę do wznowienia postępowania co z kolei skutkowało niemożliwością zweryfikowania czy przedmiotowy wniosek został wniesiony w terminie, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Wskazana powyższej okoliczność, że to strona musi wykazać, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, nie zwalnia organu administracji publicznej od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tego faktu. W doktrynie postępowania administracyjnego oraz orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że obowiązek badania, czy wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w terminie, spoczywa na organach obu instancji (por. wyrok NSA z dnia 16 października 1998 r., III SA 2802/97; wyrok NSA z dnia 19 maja 2000 r., I SA/Wr 1038/97; wyrok NSA z dnia 21 marca 2012 r., I OSK 463/11). Poprzez to badanie należy jednak rozumieć swobodną ocenę przedstawionych przez stronę dowodów na okoliczność dochowania przez nią terminu. Jak już natomiast podniesiono, skarżący nie wskazali konkretnej daty w której dowiedzieli się o podstawie wznowienia ani nie przedstawili w tej kwestii żadnych dowodów. W kontekście powyższych rozważań trudno zatem uznać za zasadny podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. zw. z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 oraz art. 8 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji, pomimo iż organy orzekające w sprawie zaniechały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie i prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego. W konsekwencji powyższych ustaleń zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 148 § 1 k.p.a. także uznać należy za nietrafiony. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżących wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym przepisami art. 258 - 261 p.p.s.a.