I OSK 1182/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 25 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Bk 158/17 w sprawie ze skargi B. F. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku w przedmiocie braku złożenia propozycji służby w służbie celno- skarbowej postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia od B. F. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wyrokiem z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Bk 158/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę B.F. (dalej także: skarżąca) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku (dalej także: Dyrektor, organ) w przedmiocie braku złożenia propozycji służby w służbie celno-skarbowej. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Do 1 marca 2017 r. B.F. pełniła służbę w Izbie Celnej w Białymstoku na stanowisku specjalisty Służby Celnej. W lutym 2017 r. skarżąca została poinformowana, że z dniem 1 marca 2017 r. będzie wykonywała dotychczasowe obowiązki służbowe, w zakresie dotychczas realizowanych zadań, w Izbie Administracji Skarbowej w Białymstoku. W dniu 16 maja 2017 r. skarżącej zostało doręczone pismo z [...] maja 2017 r., w którym na mocy art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.; dalej: "przepisy wprowadzające") została jej przedstawiona propozycja dalszego zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej od 1 czerwca 2017 r., ale w ramach korpusu służby cywilnej. W dniu 25 maja 2017r. skarżąca przyjęła propozycję zatrudnienia. W piśmie z 22 maja 2017 r. skarżąca wezwała organ do złożenia jej propozycji służby. W odpowiedzi z 31 maja 2017 r. Dyrektor poinformował skarżącą o braku podstaw do przedstawienia jej propozycji służby, z uwagi na pozostawienie przez ustawodawcę kierownikom jednostek organizacyjnych wymienionych w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, autonomicznego prawa wyboru rodzaju przedstawianej propozycji (tj. zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo propozycji dalszego pełnienia służby). W dniu 13 czerwca 2017 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia jej propozycji pełnienia służby, a 21 lipca 2017 r. wniosła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność organu w zakresie przedstawienia propozycji służby. Pismem z 24 sierpnia 2017 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej poinformował skarżącą, że zażalenie nie może zostać rozpatrzone w trybie art. 37 § 1 k.p.a., albowiem w sprawie braku pisemnej propozycji służby nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym dotyczące terminów załatwienia sprawy. W związku z powyższym skarżąca wniosła przedmiotową skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku. W uzasadnieniu podkreśliła, że obowiązek przedstawienia jej propozycji dalszego pełnienia służby wynikał z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających. Brak realizacji tego obowiązku jest trwaniem organu w nieuzasadnionej prawnie i niepożądanej bezczynności, wymagającej interwencji sądu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku wniósł o jej odrzucenie z powodu braku właściwości sądu administracyjnego. Cytując treść art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz w nawiązaniu do art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz.1947 z późn. zm.; dalej: "ustawa o KAS") podniósł, iż kognicji sądów administracyjnych podlegają spory o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego w przypadku wydania decyzji w ściśle określonych sprawach. Składana w oparciu o art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających propozycja zatrudnienia nie jest decyzją, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Nie podlega więc kontroli sądów administracyjnych. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku dokonał oceny dopuszczalności rozpoznawania skargi na opisaną wyżej bezczynność organu. Wskazał, że propozycja pracy złożona funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 169 ust. 4 ustawy przepisów wprowadzających propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby i tok jej wydawania jako decyzji administracyjnej podlega procedurze administracyjnej. Skoro propozycja zatrudnienia składana funkcjonariuszowi została uznana za akt zaskarżalny do sądu administracyjnego, to kognicją sądu jest objęta również bezczynność organu w zakresie przedłożenia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Sąd ten wskazał, że skarżąca spełniła warunki formalne określone w art. 52 p.p.s.a. składając wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co winno być uznane za wystarczające dla formalnego otwarcia drogi sądowej. Następnie omówił art. 165 ust. 1 i 3 przepisów wprowadzających, dochodząc do wniosku, że w przepisach wprowadzających ustawodawca wprowadził trzy tryby dokonywania przekształceń dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celno- skarbowych, tj.; - kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby, stanowiącą decyzję określającą warunki pełnienia służby (art. 165 ust. 7 w związku z art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających); - przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających); - wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 przepisów wprowadzających). Sąd ten nie podzielił zasadniczego dla rozstrzygnięcia sprawy zarzutu skarżącej, że w świetle art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, dyrektor izby administracji skarbowej mógł jej przedstawić wyłącznie propozycję pełnienia służby. Brzmienie przepisu w powiązaniu z pozostałymi przepisami wprowadzającymi do takiego wniosku bowiem nie prowadzi. Propozycja zatrudnienia, jak i propozycja pełnienia służby, jest realizacją zastrzeżenia zawartego w art. 170 ustawy, do którego odsyła art. 165 ust. 3 ustawy. Z zastrzeżenia wynika czasowość kontynuacji dotychczasowych stosunków zatrudnienia/służby, a nawet dopuszczona przez ustawodawcę możliwość nieotrzymania w ogóle propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Przepis art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, stanowi, iż organy w nim wymienione, w terminie do 31 maja 2017r., składają funkcjonariuszom propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zdaniem tego Sądu złożenie funkcjonariuszowi jednej z tych propozycji powoduje wykonanie obowiązku nałożonego na te organy. Wybór rodzaju propozycji ustawodawca pozostawił organowi, chociaż obwarował kryteriami wyboru. Przedstawienie skarżącej jednej z propozycji w terminie wynikającym z ustawy, wskazuje, iż organ nie pozostawał w bezczynności. O bezczynności w załatwieniu sprawy można bowiem mówić, gdy organ jest zobowiązany do określonego działania i tego działania w ogóle nie podejmuje. Gdy ustawodawca pozostawia organowi wybór sposobu działania i organ działania podejmuje, kwestionowanie wyboru może nastąpić wyłącznie w drodze skargi na akt wyboru, a nie w drodze skargi na bezczynność organu. Z powyższych przyczyn Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości oraz domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienia skargi, ewentualnie uchylenia ww. wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 § i 2 p.p.s.a zarzuciła naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 przepisów wprowadzających w zw. z art. 151 p.p.s.a. – poprzez przyjęcie, że organ nie pozostaje w bezczynności, ponieważ przedstawił skarżącej prepozycję pracy, podczas gdy z art. 165 ust. 7 ww. ustawy wynika obowiązek przedstawienia propozycji służby, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi zasadnej i zasługującej na uwzględnienie. W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty, podtrzymując dotychczasowe stanowisko odnośnie bezczynności organu w zakresie przedstawienia jej propozycji służby, a skoro tego nie uczynił, pozostaje w bezczynności. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., gdyż w tej sprawie droga przed sądem administracyjnym była niedopuszczalna – art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Okoliczności skutkujące odrzuceniem skargi podlegają badaniu na każdym etapie postępowania sądowoadministracyjnego (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 419/11), a w świetle przepisu art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bierze je pod rozwagę niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 40). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Istotna dla oceny dopuszczalności złożonej skargi była treść art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., dalej: "przepisy wprowadzające"), zgodnie z którą dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z kolei w myśl art. 170 ust. 2 ww. ustawy pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Skutki przyjęcia propozycji zatrudnienia przez dotychczasowego funkcjonariusza określa art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, stwierdził, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy wprowadzającej, dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Aby ten skutek nastąpił i umowa została zawarta, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro przedstawienie nowych warunków zatrudnienia lub pracy nie stanowi postanowienia, decyzji administracyjnej ani aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nieprzedstawienie propozycji nowych warunków pełnienia służby nie może zostać uznane za bezczynność organu w rozumieniu p.p.s.a. Skarżącej zostały przedstawione nowe warunki zatrudnienia, które zostały przez nią zaakceptowane. Zauważyć przy tym należy, że brzmienie przepisów ustawy wprowadzającej nie pozwala na przyjęcie za uzasadnione stanowiska strony, że Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości ma obowiązek przedstawienia nowych warunków zatrudnienia dotychczasowym pracownikom, podczas gdy dotychczasowym funkcjonariuszom mogą oni przedłożyć wyłącznie propozycję nowych warunków pełnienia służby. Obowiązujące przepisy nie przewidują bowiem odrębnych regulacji dotyczących przedstawiania nowych warunków zatrudnienia i pełnienia służby dotychczasowym pracownikom i dotychczasowym funkcjonariuszom. Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej propozycja taka musi uwzględniać posiadane kwalifikacje oraz przebieg dotychczasowej pracy lub służby. Oznacza to, że ocena przebiegu służby dotychczasowego funkcjonariusza może uzasadniać zmianę stosunku ze służbowego na stosunek pracy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał brak kognicji sądu administracyjnego w tej sprawie, stwierdzając, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku w stosunku do skarżacej zastosował jedno z rozwiązań prawnych przewidzianych w przepisach ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w zakresie stosunku służby, tj. złożenie dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, co skutkowało w związku z przyjęciem owej propozycji przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej dotychczasowego stosunku służby w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony. Oznacza to, że nieprzedstawienie dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej propozycji służby nie może być oceniane w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę. Z tego względu przyjąć należy, iż skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku w przedmiocie niezłożenia skarżącej pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby jest niedopuszczalna (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 705/18). Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 189 p.p.s.a., tj. uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Powyższy sposób rozstrzygnięcia sprawy oznacza brak podstaw do odnoszenia się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z dnia 21 lutego 2012 r., II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.