II OSK 2262/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 71/19 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 27 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 71/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia [...] S.A. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości R., gmina N., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) art. 141 § 4 oraz 3 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w istocie w sprawach o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowych telefonii komórkowych nie ma stron postępowania, albowiem stroną może być tylko i wyłącznie osoba, której pole elektromagnetyczne o wartościach ponadnormatywnych ograniczy prawo do zabudowy swojej nieruchomości; 2) art. 64 ust. 3 w powiązaniu z art. 32 ust. 1 oraz 2 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że właściciele sąsiednich nieruchomości mają różne prawo do zabudowy na danym terenie, ponieważ uznano, że mojemu mocodawcy przysługuje ograniczone prawo w stosunku do właściciela, który wydzierżawił teren pod inwestycję; 3) art. 28 ust 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 143 k.c. oraz 64 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie ma prawa do kwestionowania dokumentacji technicznej przedłożonej przez inwestora, albowiem organ nie podzielając przywołanego w odwołaniu orzecznictwa NSA uznał, że stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej może być tylko i wyłącznie osoba, której ograniczenia wprowadzono i ustaleń tych dokonuje się na etapie ustalenia stron. W istocie, zdaniem organu, nie ma stron postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę w odniesieniu do jakiejkolwiek inwestycji, albowiem trudno przypuszczać, że na etapie wniosku inwestor potwierdza, że chce wprowadzić ograniczenia poza terenem, co do którego posiada tytuł prawny; 4) art. 7, 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez niepodanie, jakie parametry techniczne organ analizował, czy uwzględnił maksymalne tilty, a jeżeli nie to z jakiego powodu oraz co najważniejsze, na jakiej podstawie prawnej postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania Wójta Gminy N. z [...] marca 2017 r. niemające charakteru merytorycznego oraz niewydane w trakcie postępowania administracyjnego ma moc wiążącą w niniejszej sprawie; 5) art. 7, 87 ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie wyroku bez podania konkretnej jednostki redakcyjnej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co uniemożliwia złożenie ewentualnej skargi kasacyjnej, albowiem Trybunał Konstytucyjny kontroluje naruszenie konkretnego zastosowanego przepisu, a nie całości danego aktu normatywnego. Ponadto uznanie, że postanowienie Wójta niemające charakteru sprawy administracyjnej i nieprzewidziane w obowiązującym systemie prawnym, ma jakiejkolwiek znaczenie dla niniejszej sprawy; 6) art. 2, 6 ust. 1 lit. a, 9 ust. 2, ust. 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. w zw. z 91 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP w powiązaniu z art. § 2 ust. 1 pkt 7 lit. b oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.) w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że właściciele sąsiednich nieruchomości i tym samym również społeczeństwo nie ma prawa do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która była wymagana dla przedsięwzięcia w przypadku uwzględnia maksymalnych tiltów anten. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stanowisko skarżącego kasacyjnie, poparte treścią przytoczonych w niej uzasadnień wyroków sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Na wstępie wskazać należy, że przywołany w skardze kasacyjnej art. 3 § 1 p.p.s.a. to przepis ustrojowy. Sąd administracyjny może naruszyć go wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W niniejszej sprawie sąd rozpoznał skargę na ostateczną decyzję, oceniał ją pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisu. Z kolei na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu jest więc możliwe wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych, przy czym skarżący musi wskazać, jakich konkretnie elementów w nim brakuje oraz wykazać ich wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają również wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn oddalenia skargi, a więc zastosowania art. 151 p.p.s.a. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, powielające podniesione wcześniej w odwołaniu i skardze do Sądu wojewódzkiego zarzuty, zmierzają do zakwestionowania stanowiska organów i Sądu, zgodnie z którym skarżący kasacyjnie nie posiada legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Starosty L. z [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji, tj. stacji bazowej telefonii komórkowej. Ocena skarżącego kasacyjnie ww. stanowiska pozostaje nieprawidłowa. Przypomnieć należy, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, na podstawie którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., zawężając krąg stron tego postępowania do ww. podmiotów (por. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019, komentarz do art. 28 Prawa budowlanego). Oznacza to, że w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę to na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ustala się interes prawny podmiotu, który, w razie poczynienia pozytywnych ustaleń w tym zakresie, zostaje uznany za stronę postępowania. Z kolei wskazany w nim obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego – jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, dokonując oceny, czy nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, należy mieć na uwadze, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2097/20, LEX nr 3181260 czy z dnia 1 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 3317/18, LEX nr 3243713). Słusznie zatem stwierdził Sąd wojewódzki, że oceniając, czy działka skarżącego kasacyjnie (nr [...]) znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji (działka nr [...]), było uwzględnienie nie tylko cech i parametrów tej inwestycji, lecz również sposobu zagospodarowania (w tym potencjalnej zmiany sposobu zagospodarowania) działki skarżącego kasacyjnie, determinowanego obowiązującymi w odniesieniu do niej regulacjami prawnymi. Słusznie też wskazał Sąd wojewódzki, że ustalenie, w jakim stopniu obowiązujące regulacje prawne kształtują możliwość zagospodarowania działki skarżącego, miało decydujące znaczenie dla oceny, czy i ewentualnie w jakim stopniu realny wpływ na sposób zagospodarowania tej nieruchomości będzie miała przedmiotowa inwestycja. Jak wynika z ustaleń organów, dla przedmiotowego terenu obowiązuje uchwała Rady Gminy Niedrzwica Duża z dnia 31 lipca 2003 r., nr X/77/03 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Niedrzwica Duża, zwanego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Niedrzwica Duża (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2003 r. Nr 143 poz. 3110). W oparciu o tę uchwałę prawidłowo ustalono, że nieruchomość skarżącego kasacyjnie znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem "RP", stanowiącym tereny rolne bez prawa zabudowy. Zgodnie z § 12 rozdz. II ust. 1 pkt 1 i 3 ww. uchwały, na terenach tych wyklucza się lokalizację nowych obiektów i urządzeń budowlanych (z wyłączeniem dróg i sieci infrastruktury technicznej, określonych w planie), zaś dopuszcza się jedynie adaptację istniejącej zabudowy, jej modernizację i uzupełnianie nowymi budynkami w granicach działki zabudowanej, pod warunkiem, że nie koliduje to z zasadami i warunkami ochrony środowiska i krajobrazu kulturowego. Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] jest nieruchomością niezabudowaną. W powiązaniu zatem z przywołanymi ustaleniami planu miejscowego, na nieruchomości tej nie mogą powstać żadne obiekty ani urządzenia budowlane, a ograniczenie to jest całkowicie niezależne od realizacji spornej inwestycji na działce nr [...]. Innymi słowy, inwestycja ta nie wpływa negatywnie na sposób zagospodarowania (zabudowy) działki skarżącego kasacyjnie, bo ten został ograniczony przepisami planu miejscowego, a zatem działka skarżącego kasacyjnie nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. To, z kolei, oznacza, że skarżącemu kasacyjnie nie przysługiwał status strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę dla tego przedsięwzięcia. Dla rozstrzygnięcia ww. sprawy nie miało też znaczenia badanie wpływu parametrów przedmiotowej stacji bazowej na działkę skarżącego kasacyjnie. Po pierwsze z uwagi na wydane w sprawie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a po drugie – właśnie ze względu na ustanowiony planem miejscowym zakaz zabudowy m.in. działki skarżącego kasacyjnie (teren ten nie jest "miejscem dostępnym dla ludności" i nie może się nim, wobec tego zakazu, stać). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z 13 maja 2022 r.