VII SA/Wa 1737/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, Protokolant: referent Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi J. K. i T. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 11 lipca 2022 r. nr 632/OPON/2022 w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Jarosława Koca i Tomasza Koca solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewoda Mazowiecki (Wojewoda) decyzją z 11 lipca 2022 r. nr 632/OPON/2022, na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 82 ust. 3 Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania H. i K. D. - uchylił decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2021 r., nr [...]udzielającą J. K. i T. K. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce ew. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w W. i odmówił wydania pozwolenia na budowę. Organ przytoczył m.in. art. 138 kpa, art. 32 ust. 4 i 35 Prawo budowlane, w tym obowiązki organu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Dalej wskazał, że na ww. terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania "[...]" (uchwała Rady Miejskiej w Wołominie z 29 maja 2014 r. Nr XXXVIII-50/2014 Dz. Urz. Woj. Maz. 2014, poz. 7416 - dalej plan). Zgodnie z § 13 pkt 2 lit. b planu działka nr ew. [...] leży w jednostce 1MNU – m.in. terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie wolnostojącej lub bliźniaczej, na którym przewiduje się max. powierzchnię zabudowy 50 % powierzchni działki budowlanej (§ 13 pkt 2 lit. e), max. wskaźnik intensywności zabudowy działki budowlanej - 1,6 (§ 13 pkt 2 lit. g); powierzchnię działki budowlanej: dla zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej nie mniejszą niż 600 m2 (§ 13 pkt 4 lit. a), a dla zabudowy bliźniaczej - nie mniejszą niż 400m2 (§ 13 pkt 4 lit. b). Zdaniem Wojewody, skoro powierzchnia dla zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej nie może być mniejsza niż 600 m2, a powierzchnia działki wynosi 1120 m2, to dopuszczalna jest budowa jednego budynku jednorodzinnego, co umożliwi ewentualny podział nieruchomości w zgodzie z planem. Minimalna powierzchnia działki dla trzech budynków powinna zatem wynosić min. 1800 m2. Inwestycja narusza więc § 13 pkt 4 lit. a planu. W konsekwencji wskaźniki: powierzchni biologicznie czynnej, powierzchni zabudowy i intensywności zabudowy należy, zgodnie z § 13 pkt 2 lit. e,f,g planu wyliczyć oddzielnie dla każdego budynku na działce min. 600 m2 powierzchni. Organ zaznaczył, że zlecił Staroście przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w tym zakresie, który sam udzielił odpowiedzi. Dlatego 27 maja 2022 r. wezwał inwestora do uzupełnienia dokumentacji, który w odpowiedzi podtrzymał stanowisko Starosty co do braku podstaw do interpretowania ustaleń planu, które nie budzą wątpliwości. Dla terenu IMNU wyodrębniono warunki zabudowy od zasad scalenia i podziału, a więc ich zastosowanie jest jednoznaczne. Łączenie tych dwóch dziedzin jest nadinterpretacją niemającą oparcia w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjęte rozwiązania są zgodne z orzecznictwem w tożsamych sprawach. Organ zaznaczył, że umożliwił uzupełnienie dokumentacji projektowej, czego inwestor jednak nie uczynił. Następnie wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykorzystywania prawa własności. Mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności, które wykonywane jest tylko w granicach określonych ustawą i miejscowym planem (art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p.). a nadto w sposób nienaruszający chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich. Na potwierdzenie ww. argumentacji przedstawił stanowisko orzecznictwa. Dalej odniósł się obszernie do kwestii zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się przed sądem powszechnym postępowanie o ustanowienie drogi koniecznej, na ww. działce na rzecz H. i K. P. Skargę na powyższą decyzję złożyli J. K. i T. K. zarzucając : 1. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; 2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że Starosta [...] wydał decyzję z rażącym naruszeniem prawa, 3. naruszenie art. 35 ust. 1 Prawo budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że na dz. nr [...] o powierzchni 1120 m2 można zbudować tylko jeden budynek, podczas gdy jest to niezgodne z § 13 pkt 4 lit planu. Skarżący wnieśli o uchylenie ww. decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podnieśli m.in., że art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. zawiera szereg regulacji do stosowania w innych, niż pozwolenie na budowę postępowaniach, w tym dotyczących scalania, podziału i wydzielania działek budowlanych, w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899). W planach obligatoryjnie określa się szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, co nie skutkuje obowiązkiem przeprowadzenia takiej procedury, gdy takiego obszaru nie wyznaczono w planie. Fakultatywnie w planie można określić minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych, co nie wymusza parcelacji gruntów. Plan nie może wkraczać w zakres ustawy o gospodarce nieruchomościami (wyrok WSA w Poznaniu, IV SA/Po 1245/20, wyrok NSA, II OSK 91/18). Należy oddzielić warunki zabudowy od warunków podziału, scalenia i podziału nieruchomości. Jeśli plan miejscowy nie ustala zasad uzależniających lokalizację i ilość budynków na działce budowlanej, to nie należy tego łączyć z wielokrotnością minimalnej powierzchni nowo wydzielonej działki, ponieważ wymóg minimalnej powierzchni dotyczy innego niż pozwolenie na budowę postępowania administracyjnego. Analiza celowościowa nie uzasadnia łączenia zasad podziału z warunkami zabudowy. Gdyby ustawodawca zamierzał ograniczyć ilość budynków na działce, albo określić powierzchnię działki przypadającą na jeden budynek, to zawarłby je w planie zgodnie z w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Jest to powszechna praktyka w nieodległej Z. Skoro plan na tym terenie takich warunków nie określa, to nie wprowadza tego rodzaju ograniczeń. Na poparcie tego stanowiska powołali wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1125/20. Następnie wskazali, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wszystkie wskaźniki zagospodarowania terenu muszą odnosić się do powierzchni działki budowlanej, a nie jak sugerował Wojewoda do jej części. W świetle art. 2 pkt 12 u.p.z.p. przez działkę budowalną należy bowiem rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z przepisów i aktów prawa miejscowego. Wymóg bilansowania wskaźników powierzchni zabudowy, intensywności zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej dla fragmentu działki budowlanej ( dla każdego budynku) nie ma oparcia w planie. Działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej i mediów odpowiednią dla trzech budynków jednorodzinnych. Spełnia warunki techniczne. Organ nie wskazał zapisu planu ograniczającego ilość budynków na działce budowalnej i podstawy prawnej bilansowania wskaźników zagospodarowania terenu dla fragmentów działki budowlanej. Skarżący zaznaczyli, że w kolejnych zapisach planu dla terenu 1MNU określono zasady scalenia i podziału oraz samego podziału, więc ich zastosowanie jest jednoznaczne. Łączenie ustaleń z dwóch różnych dziedzin jest nadinterpretacją niemającą oparcia w ustawie. Przyjęte rozwiązania są zgodne z orzecznictwem sądów administracyjnych w tożsamych sprawach. Nie jest też uzasadnione stanowisko, że realizacja trzech budynków jednorodzinnych na działce 1120 m2 ma na celu obejście prawa. Ustalenie w planie minimalnej wielkości działki budowlanej określa najmniejszy dopuszczalny areał działki i może być egzekwowany w postępowaniu podziałowym na mocy u.g.n. Działka inwestycyjna jest zgodna z § 13 pkt 4 planu skoro ma powierzchnię 1120 m2, a więc jest większa niż wymagana minimalne 600 m2 dla zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej. Wbrew twierdzeniom Wojewody wskaźników powierzchni biologicznie czynnej, zabudowy i intensywności zabudowy, zgodnie z §13 pkt 2 lit. e, g planu, nie należy wyliczać oddzielnie dla każdego budynku. Bezpodstawnie organ wymagał zatem sporządzenia bilansu wskaźników zagospodarowania odnośnie fragmentów działki budowlanej, w oparciu o hipotetyczny podział nieruchomości. Podkreślili, że inwestycja spełnia kryteria zabudowy jednorodzinnej określone w planie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uwzględniając skargę Sąd uchyla decyzję w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 §1 pkt 1 lit a-c p.p.s.a., względnie stwierdza jej nieważność, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 §1 pkt 3 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w kontrolowanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy. W świetle powyższych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody Mazowieckiego z 11 lipca 2022 r. uchylająca decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2021 r. udzielającą pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce ew. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w W. i odmawiająca wydania pozwolenia na budowę z uwagi na sprzeczność z zapisami obowiązującego na tym terenie planu miejscowego. Istotę sporu w tej sprawie stanowił to, czy planowana na działce ew. nr [...] obr. [...] inwestycja jest zgodna z § 13 pkt 4 lit. a uchwały Rady Miejskiej w Wołominie w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "[...]" położonego pomiędzy ulicami: [...], al. [...], północna granica rowu melioracyjnego do ulicy [...] w W. z 29 maja 2014 r. Nr XXXVIII-50/2014, który wskazuje, że powierzchnia działki budowlanej dla zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej nie może być mniejsza niż 600 m2, w sytuacji gdy inwestorzy zamierzają zrealizować trzy budynki jednorodzinne wolnostojące na działce o powierzchni 1120 m2. Zdaniem organu odwoławczego, w takim przypadku możliwa jest budowa wyłącznie jednego budynku jednorodzinnego, co umożliwi ewentualny podział nieruchomości w zgodzie z planem. Minimalna powierzchnia działki budowlanej dla trzech budynków wolnostojących jednorodzinnych winna zatem wynosić min. 1800 m2. Stanowiska Wojewody nie można było podzielić. Wskazać bowiem trzeba, że pomimo określenia w powyższym zapisie minimalnej powierzchni działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą na nie mniej niż 600m2, plan nie zawiera dla jednostki (1MNU) - ani w innych zapisach - wyraźnych zastrzeżeń co do ilości budynków, jakie mogą być wzniesione na jednej działce budowlanej o takiej powierzchni. Oznacza to, że prawodawca miejscowy nie wprowadził żadnych ograniczeń w tym zakresie ograniczając tego rodzaju zabudowę tylko do podania maksymalnej powierzchni zabudowy, udziału powierzchni biologicznie czynnej i maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy działki budowlanej, na tym terenie. Powyższą argumentację potwierdza również zapis § 13 pkt 4 lit. b, w którym podając powierzchnię zabudowy bliźniaczej nie mniejszą niż 400m2 plan wskazał wprost, że dotyczy ona jednego segmentu. Przy tym, plan obowiązkowo, odrębnie reguluje zasady scalania i podziału nieruchomości (§ 9 planu). Natomiast badania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego organ architektoniczno budowlany dokonuje w oparciu o art. 35 ust. 1 Prawo budowlane. Nie jest zatem kompetentny do oceny zgodności z prawem ewentualnego podziału nieruchomości, który może nastąpić dopiero po zrealizowaniu inwestycji, w trybie określonym w art. 93 ust. 1 bądź w art. 95 ustawy gospodarce nieruchomościami. Z powyższych względów nie można było zarzucić decyzji Starosty [...], jak uczynił to organ odwoławczy, że została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy -Prawo budowlane. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu odwoławczego będzie zatem przeprowadzenia postępowania z uwzględnieniem stanowiska Sądu, w tym sprawdzenie, czy zostały zachowane pozostałe parametry wymienione w szczególności w § 13 pkt 2, 5, 7, 8 planu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku, a na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a rozstrzygnął o kosztach postępowania.