I OSK 2091/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia NSA Anna Lech Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SAB/Sz 9/10 w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność Wójta Gminy D. w przedmiocie niewykonania czynności nakazanych prawem oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Sz 9/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J. K. na bezczynność Wójta Gminy D. w przedmiocie nie wykonania czynności nakazanych prawem. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: J. K. pismem z dnia [...] marca 2010 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Wójta Gminy D. w przedmiocie wykonania zabezpieczeń drogi gminnej tj. ulicy D. w B., gm. D., stanowiącej własność Gminy D., usytuowanej na działce nr [...] w B., gmina D. Skarżąca wskazała, że zabezpieczenia, o których mowa wyżej, powinny być wykonane poprzez : - posadowienie w pasie drogowym ulicy D. w B. na wysokości wschodniej granicy działki nr [...] (ul. D. [...]), po stronie przylegającej do ww. działki trwałego elementu (w formie betonowych półkul lub podobne), wymuszającego jego ominięcie przez jadące pojazdy i jazdę w odległości min. 1,50m od granicy działki nr [...] wzdłuż całej jej długości. - posadowienie znaku drogowego "zakazu postoju" na ulicy D. w B. na wysokości wschodniej granicy działki nr [...], obowiązującego po obu stronach drogi wzdłuż całej działki [...] w sposób umożliwiający płynność ruchu drogowego na ww. zwężonym odcinku oraz umożliwiający swobodny wjazd i wyjazd m.in. na teren działki nr [...]; - posadowienie znaku drogowego regulującego pierwszeństwo przejazdu na wskazanym odcinku drogi. Skarżąca podała, że czynności te mają na celu zapewnienie bezpieczeństwa ruchu pieszych wzdłuż ulicy na ww. odcinku po stronie ulicy D. przyległej do działki nr [...] oraz uniemożliwienie postoju pojazdów na ww. odcinku drogi, w sposób uniemożliwiający ruch samochodowy. Wskazała także, że jest właścicielką nieruchomości działki nr [...], położonej w B., gmina D. Gminie tej przysługuje prawo własności działki nr [...], na której znajduje się droga publiczna o statusie drogi gminnej - ulica D. Ulica D. jest drogą o nawierzchni ziemnej. Na odcinku od ulicy W. do wschodniej granicy działki nr [...] (ul. D. [...]) pas drogowy jest o szerokości min. 7, 40 m. (na wysokości wschodniej granicy działki nr [...]). Na wysokości wschodniej granicy działki nr [...] pas drogowy ulega zwężeniu do 5, 20 m. szerokości, co powoduje realne zagrożenie bezpieczeństwa mienia i zdrowia oraz życia osób poruszających się ulicą D. Zwężenie ulicy praktycznie uniemożliwia wymijanie się i utrudnia przejazd samochodów na tym odcinku drogi z uwagi na uporczywe parkowanie pojazdów na tym odcinku oraz wzdłuż działki nr [...], po stronie ulicy przyległej do posesji, naprzeciwko działki nr [...]. Ponadto, realne zagrożenie zdrowia i życia dla osób idących wzdłuż ulicy D. na odcinku wzdłuż działki nr [...], stwarza zarówno zwężenie drogi, jak i brak jakiejkolwiek organizacji ruchu drogowego rzeczoną ulicą oraz brak jakiegokolwiek zabezpieczenia ruchu pieszych w tym miejscu. Sytuacja ta stwarza dodatkowo możliwość uszkodzenia ogrodzenia działki nr [...] przez przejeżdżający pojazd. Opisane powyżej problemy były wielokrotnie zgłaszane Gminie D., m.in. pismami z dnia [...] października 2009 r. oraz z dnia [...] listopada 2009 r. Odpowiedź organu sprowadzała się jedynie do informacji o braku możliwości wykonania prac z powodu braku środków finansowych. Pismem z dnia [...] lutego 2010 r. skarżąca wezwała Wójta Gminy D. do usunięcia naruszenia prawa w trybie tzw. skargi powszechnej, na podstawie przepisu art. 101 a § 1 i 2 w zw. z art. 101 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W odpowiedzi organ poinformował stronę o planach kompleksowego remontu drogi i braku, w chwili obecnej, środków finansowych, nie odniósł się jednak do pilnej potrzeby wykonania zabezpieczeń, o które wnosiła skarżąca. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie J. K. podniosła, że Gmina D. jest właścicielem, a jednocześnie zarządcą drogi publicznej, jaką jest ulica D., stanowiąca drogę gminną, a skarżącej jako właścicielce nieruchomości przyległej do ww. ulicy na odcinku zwężenia (działka nr [...]) przysługuje interes prawny w żądaniu wykonania przedmiotowych czynności przez Gminę - właściciela i zarządcy drogi. J. K. powołała się na treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 101 a ust. 1 tej ustawy . Wskazała także, iż organ nie wykonuje czynności nakazanych prawem, naruszając w ten sposób jej prawa, albowiem nie wykonuje ciążącego na Gminie zadania w postaci utrzymania rzeczonej drogi w należytym stanie, zapewniającym organizację ruchu i bezpieczne korzystanie przez pieszych i kierujących pojazdami. Tymczasem obowiązek ten wynika z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy ładu przestrzennego i gminnych dróg. Z kolei z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika obowiązek Gminy utrzymania przedmiotowej drogi w należytym stanie. Droga ta ma status drogi gminnej publicznej, której właścicielem i zarządcą jest Gmina D. Następnie, skarżąca przytoczyła treść przepisów art. 2 ust. 1 i art. 2 a ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz art. 19 ust. 1 tej ustawy, z których wynika, że zarządcą drogi gminnej jest, w tym przypadku, wójt. Wskazała także na obowiązki zarządcy drogi wynikające z art. 20 ustawy o drogach publicznych. Według strony, z powołanych przepisów wynika, że obowiązkiem zarządcy (gminy) jest utrzymanie stanowiącej jej własność drogi publicznej w stanie umożliwiającym korzystanie z niej w sposób bezpieczny i zorganizowany tak aby ruch na niej odbywał się płynnie. Zdaniem skarżącej, wypełniając swój obowiązek podatkowy w zakresie podatku od nieruchomości na rzecz gminy ma prawo oczekiwać jako ekwiwalentu wykonania obowiązków gminy, określonych przepisami powoływanych ustaw. Zaniechanie spełnienia ustawowego obowiązku narusza m.in. prawo skarżącej jako właściciela nieruchomości przyległej do tej drogi. W tym stanie rzeczy, zdaniem strony, posiada ona interes prawny w złożeniu skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 a § 2 ustawy o samorządzie gminnym. Powołując się na treść art. 101 i 101 a ustawy o samorządzie gminnym skarżąca wskazała, że w odniesieniu do skargi na bezczynność wójta należy wyprowadzić wniosek, iż skarga może dotyczyć tylko tych wypadków, kiedy przepisy prawa nakładają na wójta obowiązek wydania zarządzenia. Przez zarządzenie wójta należy rozumieć wszystkie akty wójta, poza decyzjami indywidualnymi (Kisiel Wiesław, Płażek Stefan, Chmielnicki Paweł-redakcja, Dobosz Piotr, Mączyński Marek, Kryczko Paweł, Bandarzewski Kazimierz; Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, s. 624). Wójt spełniając powinność wynikającą z powołanych wyżej przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o drogach publicznych powinien zarządzić o wykonaniu pilnych, podstawowych czynności zabezpieczających ruch na przedmiotowej ulicy. Skarżąca zwróciła uwagę, że podobna kwestia była poddana rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w sprawie prowadzonej pod sygn. akt II SAB/Sz 142/09). W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy D. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma organ wskazał, że przedmiotowa skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] lutego 2010 r., w odpowiedzi na które organ wyjaśnił stronie, że w roku 2009 gmina wystąpiła o dofinansowanie ze środków unijnych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na budowę dróg na terenie gminy D. - w tym na budowę ul. D. wraz z całą infrastrukturą towarzyszącą i niezbędnym oznakowaniem drogowym. Finansowanie zostało przyznane, co za tym idzie, gmina będzie w stanie najpóźniej do końca roku 2010 zrealizować inwestycję drogową oraz zadbać o niezbędne oznakowanie drogowe, co zapewni organizację ruchu w sposób umożliwiający bezpieczne korzystanie przez pieszych i kierujących pojazdami. Organ podkreślił, że stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone daną uchwałą lub zarządzeniem. Zgodnie natomiast z art. 101 a. ust. 1 ustawy, w oparciu o który złożona została niniejsza skarga, przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W przypadkach, o których mowa wyżej, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy (art. 101 a ust. 2). W niniejszej sprawie, skargę złożyła właścicielka nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położonej w B., gm. D., sąsiadującej z będącą własnością Gminy D. działką nr [...], na której znajduje się droga - ulica D., która została zaliczona do kategorii dróg gminnych na mocy uchwały Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] września 2009 r. w sprawie zaliczenia ulic i dróg do kategorii dróg gminnych. Uchwała ta weszła w życie po upływie 14 dni i od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego, tj. w dniu [...] grudnia 2009r. Podstawą żądania zawartego w skardze, jak wynika z jej treści, jest przepis art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania te obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, a także gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Realizacja tych zadań stanowi jedynie ogólne ramy kierunków działania gminy i wymaga od organu każdorazowego odwoływania się do przepisów odrębnych, które skonkretyzowałyby te zadania. Przepis ten zatem, nie jest wystarczający, aby uznać go za nakaz do wydania konkretnego zarządzenia przez wójta. Takimi przepisami odrębnymi, które w sposób jednoznaczny regulują zasady zarządzania oraz dokonywania wydatków dotyczących dróg, są przepisy ustawy dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W niniejszej sprawie, ul. D., do dnia wejścia w życie uchwały Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] września 2009 r. nie była drogą publiczną, lecz w świetle art. 8 ust. 1 tej ustawy drogą wewnętrzną. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 2 oraz ust. 3 wskazanej ustawy budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu, finansowanie tych zadań zaś należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Z powyższego przepisu - nie wynika aby na organie gminy - wójcie, ciążył obowiązek wydania stosownego zarządzenia dotyczącego utrzymania drogi wewnętrznej w należytym stanie, zapewniając organizację ruchu w sposób umożliwiający bezpieczne korzystanie przez pieszych i kierujących pojazdami. Ulica D. otrzymała status drogi gminnej dopiero w dniu [...] grudnia 2009 r. i od tego momentu Wójt Gminy D. podjął działania zmierzające do pozyskania środków niezbędnych do budowy ul. D. wraz z całą infrastrukturą towarzyszącą, w tym z niezbędnym oznakowaniem drogowym zapewniającym poprawę bezpieczeństwa. Organ wyjaśnił, że w tym celu złożył stosowny wniosek aplikacyjny dot. współfinansowania ze środków unijnych. Finansowanie zostało pozyskane i w budżecie gminy na rok 2010 znalazła się pozycja "Kompleksowa modernizacja infrastruktury drogowej w gminie D., etap II, w miejscowości B., etap III w miejscowości D., etap V przebudowa ulicy W. w M.". Aktualnie, wszczęto postępowanie przetargowe zmierzające do wyboru wykonawcy zadania "Przebudowa dróg gminnych w miejscowości B.". W ramach tego zadania będzie realizowane zaprojektowanie i wybudowanie między innymi drogi ul. D. wraz z całą infrastrukturą towarzyszącą. Tak więc, w niniejszej sprawie, wójt gminy stał się zarządcą publicznej drogi gminnej z chwilą gdy ta uzyskała taki status (z chwilą wejścia w życie stosownej uchwały Rady Gminy D.) i niezwłocznie podjął działania zmierzające do tego, aby kompleksowo uregulować kwestie dotyczące wszystkich wynikających z art. 20 ustawy o drogach publicznych obowiązków, w tym również tych, których dotyczy skarga. Celowe i racjonalne jest najpierw zabezpieczenie środków finansowych, wybudowanie nawierzchni drogi wraz z infrastrukturą, a następnie ułożenie urządzeń zabezpieczających ruch drogowy. W ocenie Wójta Gminy D., w tej sprawie, nie zachodzi bezczynność organu w zakresie jego obowiązków jako zarządcy drogi publicznej, albowiem organ, z chwilą gdy stał się zarządcą drogi publicznej, podjął bezzwłocznie czynności zmierzające do realizacji jego ustawowych obowiązków w odniesieniu do spornej drogi, zaś skarżąca nie wykazała istnienia przepisu prawa materialnego, który nakładał na niego taki obowiązek wcześniej. Oddalając skargę J. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku wskazał m. in., iż akty prawa miejscowego, a także inne akty jednostek samorządu terytorialnego (wymienione w pkt 6 art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa) jak i bezczynność organu w wydaniu takich aktów w sytuacjach nakazanych prawem, mogą być zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie ustaw ustrojowych stanowiących lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa. Jedną z takich ustaw jest ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosownie do treści przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone daną uchwałą lub zarządzeniem. Natomiast zgodnie z art. 101a ust. 1 ustawy, przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Skarga wniesiona na podstawie art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym dotyczy przede wszystkim bezczynności organów gminy w zakresie działalności uchwałodawczej i to w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązek podjęcia stosownych uchwał czy zarządzeń. Odpowiednie stosowanie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przesądza o tym, że prawo wniesienia skargi w trybie art. 101 a będzie miał każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie z powodu niepodejmowania uchwały lub zarządzenia zostały naruszone. Przesłanki skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym sprowadzają się do tego, że : 1. zaskarżona bezczynność organu musi dotyczyć czynności ze sfery administracji publicznej nakazanych temu organowi prawem, 2. wymagana prawem czynność musi dotyczyć interesu prawnego, ale również jej niepodejmowanie przez organ naruszać musi interes prawny lub uprawnienie skarżącego, 3. złożenie skargi musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia prawa. W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezspornie spełniona została przesłanka trzecia. Strona skarżąca przed wniesieniem skargi w dniu [...] lutego 2010 r. wezwała Wójta Gminy D. do usunięcia naruszenia prawa. Zachowany został również termin do wniesienia skargi określony w art. 53 § 2 ppsa. Ze względu na przedmiot nie podjętych przez Wójta czynności polegających na umieszczeniu znaków drogowych i zabezpieczeń drogi, przyjąć należało, że dotyczyć one miały sprawy z zakresu szeroko pojętej administracji publicznej. Nie zostały jednak spełnione przez stronę skarżącą pozostałe przesłanki skutecznego wniesienia skargi na bezczynność organu gminy. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania skarżąca domaga się od Wójta Gminy D. umieszczenia na drodze gminnej ul. D. w B. znaków drogowych: zakaz postoju oraz znaku regulującego pierwszeństwo przejazdu na wysokości wschodniej granicy działki nr [...] oraz posadowienia na tym odcinku drogi trwałych zabezpieczeń w postaci betonowych półkul. W przekonaniu skarżącej organ gminy nie zapewniając bezpiecznego korzystania przez pieszych i kierujących pojazdami z drogi gminnej narusza z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2, art. 2a ust. 2, art. 19 ust. 1 i art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Zdaniem Sądu I instancji nie można zarzucić organowi wykonawczemu Gminy D. bezczynności albowiem bezczynność wystąpiła by wówczas, gdyby istniał konkretny przepis prawa materialnego obligujący wójta gminy do podjęcia aktu prawotwórczego w formie zarządzenia, nakazującego określonym podmiotom umieszczenie znaków drogowych oraz trwałych elementów drogi uniemożliwiających parkowanie, zgodnie z żądaniem skarżącej. Tymczasem procedura umieszczenia znaku drogowego w określonym miejscu obejmuje takie elementy jak: czynności zarządzania ruchem, czynności nadzoru nad tym zarządzaniem oraz czynności organizacji ruchu sprowadzające się w istocie do ustawienia określonego znaku drogowego. Umieszczenie znaków drogowych następuje w ramach organizacji ruchu (§ 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - Dz. U. Nr 177, poz. 1729). Ruchem na drogach powiatowych i gminnych zarządza starosta (art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym). Projekt organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące organizacji ruchu, rozpatruje i zatwierdza organ zarządzający ruchem (§ 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem...), czyli w przypadku drogi gminnej starosta. Wójt jest zarządcą dróg gminnych (art. 19 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych) i ma prawo do wystąpienia do organu zarządzającego ruchem z projektem zmiany organizacji ruchu, w ramach którego może wnioskować o ustawienia lub usunięcia znaków drogowych, o ile uzna wystąpienie z takim projektem za uzasadnione. Wójt, po zatwierdzeniu przez starostę projektu organizacji ruchu, wykonuje zadania techniczne polegające na umieszczeniu i utrzymaniu znaków drogowych czy urządzeń bezpieczeństwa ruchu (§ 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem...), jednak w tej sprawie czynności tych nie wykonał albowiem nie została wdrożona procedura zmiany organizacji ruchu w obrębie drogi gminnej ul. D. w B., odpowiadająca oczekiwaniom skarżącej. Ustawienie znaków z pominięciem opisanej wyżej procedury byłoby pozbawione cech legalności. Sąd wskazał także, iż wójt nie jest zobowiązany do wystąpienia do właściwego organu o zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu na każde żądanie osób, które kwestionują organizację ruchu na drodze zarządzanej przez organ wykonawczy gminy. W ocenie Sądu strona skarżąca nie wykazała zatem istnienia ustawowego obowiązku wydania przez Wójta Gminy D. zarządzenia w przedmiocie zmiany organizacji ruchu na drodze gminnej, zgodnie z żądaniem skarżącej. J. K. nie wykazała również związku pomiędzy brakiem zarządzenia a swoją indywidualną sytuacją prawną (a nie faktyczną). Tym samym nie udowodniła, że brak takiego zarządzenia narusza prawa i jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, tj. pozbawia pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła J. K. Zaskarżając wyrok w całości wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 20 pkt 2, 3, 4, 5, 11 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, art. 7 ust. 1 pkt 2 oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 101 a i art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, polegające na przyjęciu, iż powołane przepisy ustawy o drogach publicznych nie kreują obowiązku organu gminy wydania zarządzenia odnośnie czynności wykonania zabezpieczeń drogi gminnej, której właścicielem i zarządcą jest gmina, pomimo istnienia ustawowego obowiązku utrzymania w odniesieniu do przedmiotowej drogi; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 7 ust. 2 w zw. z art. 101 a i art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, polegające na przyjęciu, iż powołane przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie kreują obowiązku organu gminy wykonania czynności utrzymania drogi, której właścicielem i zarządcą jest gmina, pomimo istnienia ustawowego obowiązku wykonywania czynności objętych żądaniem skarżącego wyartykułowanego w przepisach art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Uzasadniając zarzuty J. K. wskazała m. in., że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, iż nie wystąpiła bezczynność organu w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym z uwagi na brak konkretnego przepisu obligującego do wydania zarządzenia przez organ gminy realizującego żądanie skarżącej. Tymczasem zdaniem skarżącej, ustawodawca w przepisie art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje stanowiący zadanie własne obowiązek gminy zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg i ulic. Przepis art. 7 ust. 2 stanowi, iż ustawy określają, które zadania własne gminy mają charakter obowiązkowy. Z kolei przepisy art. 20 pkt 2, 3, 4, 5 i 11 ustawy o drogach publicznych (ustawy odrębnej) określają stosowne obowiązki organu w tym zakresie. Zatem przyjąć należy, wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż przepis rangi ustawowej obligujący organ do podjęcia czynności zabezpieczenia drogi gminnej istnieje i wprost zobowiązuje organ do wykonywania tych czynności, zwłaszcza w świetle sygnalizowania zaniedbań w tym zakresie przez skarżącą w bogatej korespondencji na etapie przedsądowym. Skarżąca podniosła, iż skoro racjonalny ustawodawca nałożył przepisem rangi ustawowej na zarządcę drogi wyraźny obowiązek wykonywania określonych czynności zachowawczych w odniesieniu do drogi publicznej (gminnej), to należy przyjąć ponad wszelką wątpliwość, iż ten właśnie przepis zobowiązuje wójta do podjęcia tychże czynności poprzez wydanie uprzedniego zarządzenia, skutkiem zaś zaniechania organu winno być uwzględnienie skargi. Podkreślenia wymaga, iż obowiązek określony w w/w przepisach ustawy o drogach publicznych jest bezwzględny. Niewykonywanie tych obowiązków odczytywać należy jako zaniechanie wykonania obowiązku nałożonego przepisem ustawy. Skarżąca wskazała także, iż art. 101, zgodnie z art. 101 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Skarga przysługuje każdemu, czyj interes prawny został naruszony bezczynnością organu gminy albo przez podejmowane czynności faktyczne lub prawne. W odniesieniu do przedmiotowej skargi na bezczynność wójta należy wyprowadzić wniosek, iż skarga może dotyczyć tylko tych wypadków, kiedy przepisy prawa nakładają na wójta obowiązek wydania zarządzenia. Odnosząc się do drugiej z w/w przesłanek oddalenia skargi skarżąca podniosła, iż w skardze do Sądu I instancji szeroko uzasadniła swój interes prawny, a ponadto wskutek zaniechania przez organ (pomimo uprzednich wezwań sygnowanych przez skarżącą) obowiązku zabezpieczenia drogi gminnej (wykonania żądanych, niezbędnych czynności) doszło do realnego zagrożenia życia i zdrowia mieszkańców posesji położonych przy przedmiotowej ulicy. Tymczasem, zgodnie z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 1995 r., naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (IV SA 346/93). Uprawnienie do wniesienia skargi nie jest ograniczone tylko do osób tworzących wspólnotę terytorialną i mających miejsce zamieszkania lub siedzibę na terenie danej gminy. Obejmuje każdego, kto uważa, że jego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą rady lub zarządzeniem wójta. Posiłkowo skarżąca wskazała, iż naruszony interes prawny może wyrażać się zarówno w indywidualnie określonym prawie skarżącego, jak i w prawach skarżącego jako członka danej wspólnoty gminnej (wyrok NSA z dnia 27 września 1990 r., SA/Wr 952/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 4; wyrok NSA z dnia 6 lutego 1996 r., SA/Łd 2722/95, OSP 1997 r., nr 5, poz. 106). W odpowiedzi na skargę kasacyjna Wójt Gminy D. wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podnosząc, iż wbrew stanowisku skarżącej, wójt nie mógł w przedmiotowej sprawie wydać zarządzenia o charakterze nienormatywnym, albowiem w świetle przywołanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów prawa, umieszczenie i utrzymanie znaków drogowych lub urządzeń bezpieczeństwa ruchu, stanowi czynność wykonawczą w stosunku do zatwierdzonego przez inny organ projektu organizacji ruchu, możliwą do wykonania dopiero po zatwierdzeniu takiego projektu przez starostę. Dodać przy tym należy, że w piśmiennictwie przeważa pogląd, że skarga na bezczynność organów gminy może dotyczyć działalności organu w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na ten organ obowiązek wydania aktu. W omawianym przypadku wójt nie był prawnie zobowiązany do wystąpienia do właściwego organu o zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu zgodnie z żądaniem skarżącej, zaś w omawianym kontekście występował jako zarządca dróg gminnych, a nie jako organ gminy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Badając stosownie do treści art. 183 § 2 ppsa zaistnienie, którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń, dlatego postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. W rozpatrywanej sprawie autor skargi kasacyjnej nie wskazał takich zarzutów ani ich uzasadnienia, które mogły przyczynić się do uwzględnienia skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej postawiony był zarzut. art. 20 pkt 2, 3, 4, 5, 11 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, art. 7 ust. 1 pkt 2 oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 101 a i art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone daną uchwałą lub zarządzeniem. Zgodnie z art. 101a ust. 1 cyt. wyżej ustawy, przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania te obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Zadania te są ujęte dość ogólnie i tylko ustawy szczególne określają, które zadania własne gminy maja charakter obowiązkowy. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji skarżąca domagała się od Wójta Gminy D. umieszczenia na drodze gminnej ul. D. w B. znaków drogowych: zakaz postoju oraz znaku regulującego pierwszeństwo przejazdu na wysokości wschodniej granicy działki nr [...] oraz posadowienia na tym odcinku drogi trwałych zabezpieczeń w postaci betonowych półkul. Wskazać należy, że podstawą prawną regulacji związanych z poruszaniem się po drogach publicznych i korzystaniem z tych dróg są dwie ustawy – ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 ze zm.) i ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.). Ponadto w oparciu o delegacje ustawową z art. 10 ust. 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. 177, poz. 1729). Wskazane wyżej akty prawa nie nakładają na wójta gminy obowiązku podjęcia aktu prawotwórczego w formie zarządzenia, nakazującego określonym podmiotom umieszczenie znaków drogowych oraz trwałych elementów drogi uniemożliwiających parkowanie, zgodnie z żądaniem skarżącej. Jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji procedura umieszczenia znaku drogowego czy też urządzeń bezpieczeństwa ruchu w określonym miejscu obejmuje takie elementy jak: czynności zarządzania ruchem, czynności nadzoru nad tym zarządzaniem oraz czynności organizacji ruchu sprowadzające się w istocie do ustawienia określonego znaku drogowego. Stosownie do § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a), d) i e) Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności poprzez sporządzanie projektów organizacji ruchu, zatwierdzanie organizacji ruchu, przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji. W myśl zaś § 3 ust. 1 pkt 3 wymienionego wyżej rozporządzenia organ zarządzający ruchem w szczególności zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów. Z kolei zgodnie z art. 10 ust. 5 i ust. 6 powołanej wyżej ustawy Prawo o ruchu drogowym starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych. Z treści powyższych przepisów wynika wprost, że umieszczenie znaku drogowego oraz trwałych elementów drogi jest czynnością techniczną, wtórną wobec zatwierdzonego projektu organizacji ruchu na drodze publicznej. Jak słusznie podkreślił Sąd I instancji wójt gminy jako zarządca dróg gminnych (art. 19 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych) może jedynie w zakresie zarządzania ruchem sporządzić projekt organizacji ruchu (§ 2 ust. 1 pkt 1 a cyt rozporządzenia) Dlatego prawidłowo Sąd I instancji wskazał, iż nie można zarzucić organowi wykonawczemu Gminy D. bezczynności. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.