III SA/Kr 1003/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędziowie WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 kwietnia 2021 r., znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 18 stycznia 2021 r., znak: [...] Wójt Gminy B odmówił A. K. (dalej: skarżąca) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością stałej opieki nad matką A. Ł. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że skarżąca nie spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220, dalej: u.ś.r.) do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wyjaśnił, że orzeczeniem z dnia 17 kwietnia 2020 r., Lekarz Orzecznik ZUS-u stwierdził niezdolność matki skarżącej do samodzielnej egzystencji. W orzeczeniu wskazano również, że nie da się ustalić daty powstania ww. niezdolności oraz, że istniała ona w dniu 1 marca 2020 r. Organ podał, że również na podstawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w dniu 14 kwietnia 2020 r. nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności matki skarżącej, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 10 grudnia 2019 r. Zatem niepełnosprawność ww. powstała później niż do ukończenia 18. roku życia oraz nie powstała w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Organ podał też, że skutkiem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani też "wykreowanie prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Organ zaznaczył, że decyzje w sprawie świadczeń rodzinnych nie są decyzjami uznaniowymi i ustawodawca nie zostawił organom tak zwanego "luzu decyzyjnego", ani możliwości odwołania się do zasad współżycia społecznego. W odwołaniu skarżąca powołała się na ww. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego i wskazała, że skoro art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny to nie może stanowić podstawy odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Nadto skarżąca podniosła, że od 4 lat opiekuje się matką, która ma 87 lat i jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i wymaga stałej opieki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 28 kwietnia 2021 r., [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium uznało za nieprawidłowe stanowisko organu I instancji odnośnie braku spełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 b u.s.ś. Kolegium przywołując liczne orzecznictwo sądów administracyjnych wskazało, że w związku wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego sygn. K 38/13, w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., co do której orzeczono niekonstytucyjność. Kolegium wskazało, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązująca i są ostatecznie. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest sprzeczne z zasadami państwa prawa. Dalej Kolegium podało, że z załączonego do akt sprawy wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca mieszka z matką od 4 lat, w domu zapisanym siostrze skarżącej, która mieszka w innej miejscowości. Matka skarżącej ma 87 lat legitymuje się orzeczeniami wydanym dopiero w 2020 r. kwalifikującymi ją do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Matka skarżącej choruje na choroby geriatryczne, jest głucha, przez co kontakt jest z nią utrudniony, porusza się z trudem po mieszkaniu. Matka skarżącej wymaga pomocy w zakresie mycia, ubierania, czesania, spożywania posiłków, podawania leków, utrzymania czystości przedmiotów codziennego użytku, prowadzenia gospodarstwa domowego, organizacji opieki medycznej. Wszystkie opisane wyżej czynności wykonuje skarżąca. Kolegium podkreśliło, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego, jest zapewnienie dochodu i ubezpieczenia społecznego osobie, która sama nie może sobie tego zapewnić, gdyż musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim stopniu, który uniemożliwia jej zadbanie o własne potrzeby. Zdaniem Kolegium, z normy art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. W ocenie Kolegium, wykazany przez skarżącą zakres opieki, nie ma charakteru tego rodzaju, ażeby zmuszał ją do definitywnej rezygnacji z aktywności zawodowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zdaniem Kolegium, z akt sprawy nie wynika aby matka skarżącej była osobą obłożnie chorą (leżącą) i w związku z tym wymagała całodobowej, permanentnej opieki i nadzoru ze strony opiekuna. Kolegium podało, że spośród czynności wymienionych przez skarżącą, do czynności typowo opiekuńczych niewątpliwie można zaliczyć pomoc matce w utrzymaniu higieny. Natomiast takie czynności jak: podanie insuliny, przygotowanie posiłków, utrzymywanie kontaktu z placówkami służby zdrowia, towarzyszenie podczas wizyt, pranie, sprzątanie, robienie zakupów, czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącej. Zdaniem Kolegium, są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo, czy też prowadzą gospodarstwo rolne i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Z powyższego bezspornie wynika, iż wykazany zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez odwołującą nad niepełnosprawną matką, będącą osobą kontaktową jest do pogodzenia z jednoczesnym podjęciem zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W ocenie Kolegium, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można przyjąć, że opieka skarżącej sprawowana jest w sposób stały i nieprzerwany, a tym samym uznać należy, że nie wyczerpuje zakresu opieki wymaganej dla świadczenia pielęgnacyjnego, która winna być trwała. Ponadto Kolegium zaważyło, że obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnej matki ciąży w takim samym stopniu również na drugiej córce. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżąca domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji. Skarżąca zarzuciła Kolegium naruszenie art. 17 u.s.r. oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. K 38/13, a tym samym art. 32 rozdział II Konstytucji RP. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja zawiera pomyłki, natomiast wyroki, które zostały powołane przez Kolegium w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w większości nie odnoszą się do jej sprawy. Skarżąca podniosła, że Kolegium dokonało oceny sytuacji na podstawie fakultatywnej notatki z wywiadu środowiskowego oraz dokonało nadinterpretacji ustawy o świadczeniach rodzinnych, dzieląc chorych na leżących i nie leżących, i orzekając o tym czy dana osoba wymaga czy nie wymaga całodobowej i permanentnej opieki. Skarżąca wskazała, że materiał dowody w sprawie, w tym wywiad środowiskowy, nie obrazował faktycznej sytuacji zdrowotnej jej matki, która ze względu na nietrzymanie moczu wymaga używania pieluchomajtek, ma zaburzenia równowagi, zawroty głowy, stany lękowe, problemy z rozumieniem mowy i niedosłuch, zaburzenia pamięci, skoki ciśnienia, niepełnosprawność lewej ręki - po uszkodzeniu obojczyka w wypadku samochodowym sprzed 20 lat i z powodu złamania w październiku 2020 r. kości nadgarstka. Skarżąca podniosła, że w wywiadzie środowiskowym nie było również wzmianki o sytuacji mieszkaniowej, czyli wysokich progach, stromych schodach na zewnątrz, braku balkonu, znacznej odległości do wąskiej łazienki. Skarżąca do skargi załączyła oświadczenia z dnia 9 czerwca 2021 r., w którym opisała zakres czynności pielęgnacyjnych jaki wykonuje podczas sprawowania opieki nad matką. Podała też, że próbowała znaleźć zatrudnienie lub inną pracę przed październikiem 2020 r. kiedy mama była w lepszej formie zdrowotnej ale nie udało się jej nic znaleźć na stałe ze względu na ograniczenia związane z pandemią. Podała, że nie ma innych osób, które wsparłyby ją w opiece nad matką, ponieważ jej mąż i synowie mieszkają na Śląsku, a siostra skarżącej jest wdową i jej stan zdrowia nie pozwala jej by sprawować opiekę nad matkę. W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., co oznacza, że jeżeli sąd administracyjny dostrzega naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji, to niezależnie od argumentów skarżącego, tenże sąd administracyjny uprawniony jest do uwzględnienia skargi. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wskazuje, iż podziela pogląd organu II instancji, że nie ma znaczenia data powstania niepełnosprawności dla świadczenia pielęgnacyjnego otrzymywanego przez opiekunów osób dorosłych. Przywołany w decyzji organu I instancji art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mógł być stosowany w związku z uznaniem go za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r., K 38/13. Stosując właściwą wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r., należy przyjąć, iż w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W konsekwencji niedopuszczalne jest oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co znalazło potwierdzenie w jednolitej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela (por. wyroki NSA z 29 kwietnia 2019 r., I OSK 300/19, z dnia 26 kwietnia 2019 r., I OSK 8/19, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowił art. 17 ust. 1 u.ś.r., z treści którego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej lub innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W niniejszej sprawie niewątpliwie spełnione zostały dwie z trzech ustawowych przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj.: znaczny stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz pozostawanie skarżącej i jej matki w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym. Co do znacznego stopnia niepełnosprawności, "orzeczenie lekarskie o niepełnosprawności wydane w trybie ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721) jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a., a więc jest dowodem tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Nie podlega ono weryfikacji przez organ administracji publicznej w prowadzonym przez niego postępowaniu o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Dokument urzędowy, który spełnia wymogi określone w przepisach, ma szczególną moc dowodową w postępowaniu. Polega ona na przyjęciu dwóch domniemań, tzn. prawdziwości oraz zgodności z prawdą twierdzeń w nim zawartych. W konsekwencji organ nie może odrzucić - bez przeprowadzenia przeciwdowodu - istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym. W orzecznictwie podkreśla się, że skoro dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi, to dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonywające (por. wyrok NSA z 3 marca 2011 r., II OSK 389/2010, Lexis.pl nr 2535296; wyrok WSA we Wrocławiu, z 14 maja 2013 r., IV SA/Wr 178/13, CBOSA)" (B. Godlewska-Bujok, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz - LexisNexis 2014, komentarz do art. 17). Z kolei co do pozostawania skarżącej i jej matki w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym, to stosownie do treści art. 129 § 2 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz.1359) "§ 1. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. § 2. Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym". Organy zaniechały jednak należytego ustalenia czy w rozpoznawanej sprawie została spełniona trzecia przesłanka umożliwiająca przyznanie świadczenia, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., a mianowicie istnienie bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką, zwłaszcza biorąc pod uwagę okoliczność, że skarżąca przeprowadziła się do niepełnosprawnej matki z Rybnika, pozostawiając tam rodzinę, a także wypowiadając wieloletnią umowę o pracę. Postępowanie dotyczące przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wymaga uwzględniania szeregu okoliczności dotyczących sytuacji osobistej i rodzinnej osoby ubiegającej się o to świadczenie oraz osoby potrzebującej opieki. Stąd, dla wyprowadzenia prawidłowych wniosków, będących podstawą decyzji w tym przedmiocie, konieczne jest zachowanie odpowiedniej staranności w zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego. W niniejszej sprawie organ I instancji nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego pozwalającego na prawidłowe ustalenie czy rodzaj lub ilość czynności z związanych z opieką nad matką uniemożliwia skarżącej podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej w jakimkolwiek wymiarze i formie. Podstawą koniecznych w sprawie rozważań winno być poszerzone postępowanie wyjaśniające, które potwierdziłoby przedstawiany przez skarżącą sposób i zakres opieki sprawowanej nad matką. W tym celu organ pomocowy powinien przeprowadzić szczegółowy i wyczerpujący wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania skarżącej i jej matki, który będzie mógł wyeliminować wątpliwości związane zarówno z samym faktem sprawowania przez skarżącą opieki nad matką, jak i jej zakresem w konkretnych warunkach lokalowych. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie da możliwość oceny spełnienia przesłanki istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką. Stosownie do stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie np. w wyroku z dnia 26 kwietnia 2021 roku, sygn. III SA/Kr 1065/20, z dnia 21 października 2021 r., sygn. III SA/Kr 588/21, z dnia 8 listopada 2021 r., sygn. III SA/Kr 809/21 i z dnia 15 grudnia 2021 r. sygn. III SA/Kr 634/21 (opubl. CBOSA), w których Sąd wskazał, że jeżeli osoba wymagająca opieki ma oprócz osoby skarżącej jeszcze inne dzieci, zwłaszcza zamieszkujące w nieznacznej odległości od tej osoby, to mogą one wspomóc osobę skarżącą w opiece nad nią, natomiast dzieci zamieszkujące w dalszej odległości, powinny wspomóc tę osobę w inny sposób tj. finansując pomoc w opiece nad nią; organ winien dokonać ustaleń gdzie zamieszkuje druga córka wymagającej opieki i czy jest ona w stanie wspomóc skarżącą w opiece nad matką w zakresie pozwalającym jej na podjęcie pracy zarobkowej, stosownie do treści art. 129 § 2 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, która to okoliczność ma znaczenie dla oceny czy zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę wnioskującą o świadczenie pielęgnacyjne, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie, da możliwość oceny spełnienia przesłanki istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką. W niniejszej sprawie organ II instancji nie poczynił ustaleń w powyższym zakresie i co najmniej przedwcześnie przyjął, że skarżąca nie spełnia wskazanej przesłanki. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie daje odpowiedzi na pytanie, czy zakres i sposób sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, wyklucza możliwość podjęcia przez skarżącą jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Organ II instancji nie podjął możliwych i koniecznych czynności dla zweryfikowania zakresu sprawowanej przez skarżącą, niezbędnej opieki nad matką oraz jej wymiaru, które to okoliczności determinują ocenę spełnienia spornej przesłanki umożliwiającej przyznanie świadczenia, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Świadczy to o naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik tej sprawy, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nakazujących rozstrzyganie sprawy na podstawie wyczerpująco zebranego, całościowo rozpatrzonego i prawidłowo ocenionego materiału dowodowego. W tym stanie sprawy, uznając, że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. Prowadząc ponowne postępowanie organ ustali stan faktyczny sprawy niezbędny do oceny zaistnienia wszystkich przesłanek koniecznych do nabycia przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.