II OSK 736/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędzia del. WSA Wojciech Mazur ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 15 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1688/07 w sprawie ze skargi C. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na rozbudowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1688/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. nr DOA/ORZ/711/882/07 uchylającą w całości decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] i odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Grodziskiego z dnia [...] października 2003 r. nr [...]. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia 8 lutego 2007 r. Wojewoda Mazowiecki działając z urzędu na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm. powoływanej dalej, jako Kpa) stwierdził nieważność decyzji Starosty Grodziskiego z dnia [...] października 2003 r., nr [...], którą na wniosek inwestora, [...] P.P.H.U. B. i B. K. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na rozbudowę istniejącego zakładu przetwórstwa mięsnego na terenie działek o nr ew. 1/2, 1/5, 1/7 we wsi Jaktorów, gmina Jaktorów. W uzasadnieniu organ podniósł, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od określonej w art. 16 Kpa ogólnej zasady stabilności rozstrzygnięć, dlatego też może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy decyzja jest ewidentnie, w sposób niebudzący wątpliwości sprzeczna z wyraźnym przepisem prawa, a więc jest obarczona wadą powodującą jej nieważność, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Taka sytuacja miała miejsce zdaniem organu w rozpoznawanej sprawie, bowiem decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę wydano wbrew nakazowi wynikającemu z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm. powoływanej dalej, jako ustawa Prawo budowlane) obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji, tj. w dniu 31 października 2003 r., zgodnie z którym organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowego pozwolenia na budowę udzielono dla inwestycji polegającej na rozbudowie zakładu przetwórstwa mięsnego i budowie obiektów towarzyszących oraz dróg i parkingów. Dla ww. terenu - w dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenia na budowę - obowiązywał Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Jaktorów, zatwierdzony Uchwałą Rady Gminy w Jaktorowie z dnia 5 września 1994 r. nr 11/11/94. Z zapisów planu wynikało, że działki nr ew. 1/5, 1/7 oznaczone są, jako teren rolny, możliwy do zabudowy tylko w ramach siedliska rolnego, na którym nie przewidziano możliwości sytuowania obiektów produkcyjnych. W związku z powyższym w ocenie organu zaistniała oczywista sprzeczność pomiędzy dopuszczalnym w planie miejscowym sposobem zagospodarowania działek nr ew. 1/5, 1/7, a zagospodarowaniem zatwierdzonym decyzją Starosty Grodziskiego. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania [...] P.P.H.U. B. i B. K. uchylił w całości decyzję organu I instancji i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Grodziskiego z dnia [...] października 2003 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że zgodność zamierzonej inwestycji z obowiązującym planem miejscowym oceniona była w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zakończonym decyzją Wójta Gminy Jaktorów z dnia [...] grudnia 2002 r, nr 290/2002. Stosownie natomiast do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Ponadto organ stwierdził, że punktem odniesienia dla oceny legalności decyzji w trybie nieważnościowym jest stan faktyczny istniejący w chwili jej wydania. Stąd nieuprawnione jest orzekanie o kwalifikowanej wadliwości zaskarżonej decyzji Starosty Grodziskiego z tego powodu, że opierała się ona na ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, której nieważność stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Późniejsze stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu poprzedzającej decyzję o pozwoleniu na budowę stanowi określoną w art. 145 § 1 pkt 8 Kpa przesłankę wznowienia postępowania. Skargę do sądu administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła C. S. właścicielka działki o nr ewid, 5/1 bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestorów, zarzucając naruszenie art, 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, art. 156 § 1 pkt 2 , art. 8, art. 107 § 3 Kpa. Przytaczając treść art. 35 ust. 1 lit. a ustawy Prawo budowlane skarżąca stwierdziła, że w sposób jednoznaczny nakłada on na właściwy organ obowiązek dokonania sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska mimo wydanej wcześniej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Żaden też przepis zdaniem skarżącej nie obliguje organu wydającego pozwolenia na budowę do bezkrytycznego przyjmowania ustaleń z decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie skarżącej Wojewoda Mazowiecki stwierdzając nieważność decyzji Starosty Grodziskiego wykazał, że decyzja ta już w dniu jej wydania nie spełniała podstawowych wymogów zapisanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Jaktorów dla działek objętych inwestycją, że w ten sposób zachwiane zostały warunki środowiskowe oraz proporcje między istniejąca zabudową mieszkaniową, a funkcjonującym wcześniej niewielkim obiektem. Tym samym zdaniem skarżącej organ I instancji uzasadnił, że decyzja Starosty Grodziskiego w sposób rażący naruszała prawo. Ponadto skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 Kpa i została wydana w oparciu o przesłanki, które nie były podstawą wydania decyzji Wojewody Mazowieckiego. Skarżąca stwierdziła, że kuriozalne jest wskazanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że jedynie prawidłowa droga zmiany decyzji Starosty Grodziskiego to wszczęcie postępowania wznowieniowego, w sytuacji, gdy postępowanie takie w przedmiotowej sprawie zostało już wyczerpane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oraz uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania cechuje odrębność dotycząca trybu i właściwości organów, a także w tym znaczeniu, iż w razie wyboru trybu postępowania przez stronę przez złożenie stosownego wniosku, w postępowaniu takim organ nie może - jako podstawy eliminacji aktu administracyjnego -przyjmować przesłanek mających zastosowanie w innym trybie postępowania. Jeżeli zatem wszczęto postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, to w jego toku jej eliminacja może nastąpić jedynie wówczas, gdy organ stwierdzi wystąpienie przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 Kpa, jeśli zaś w toku takiego postępowania ujawni się przesłanka o innym charakterze, to - w przypadku nie ustalenia przesłanki z art. 156 § 1 Kpa, - organ odmówi stwierdzenia nieważności decyzji, natomiast w zależności od woli strony i warunków określonych w art. 148 § 1 Kpa może być wszczęte inne nadzwyczajne postępowanie. Postępowanie administracyjne w kontrolowanej przez Sąd sprawie było prowadzone przez organ administracji na żądanie skarżącej w trybie nieważnościowym. Przytaczając treść art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę istniejącego zakładu przetwórstwa mięsnego Sąd stwierdził, że pozytywny wynik sprawdzenia zgodności projektu z obowiązującą w dacie wydania pozwolenia decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wiąże organ, który nie może odmówić wówczas wydania pozwolenia. Organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę ma też obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jednakże zdaniem Sądu funkcja tego przepisu ogranicza się do sprawdzenia, czy plan miejscowy nie uległ zmianie, a w związku z tym czy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej inwestycji nie wygasła. W ocenie Sądu decyzja Wójta Gminy Jaktorów z dnia 27 grudnia 2002 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania tereny na mocy art. 35 ust. 1 pkt ustawy Prawo budowlane wiązała organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, mimo, że jak się później okazało została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 sierpnia 2004 r. Tym samym Sąd stwierdził, że organ odwoławczy w postępowaniu nadzorczym prawidłowo doszedł do wniosku, że w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę istniała podstawa do jej wydania na podstawie obowiązującej wówczas decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W skardze kasacyjnej od tego wyroku C. S. zarzuciła: naruszenie prawa materialnego tj. - art. 35 ust. 1 pkt 1 a ustawy Prawo budowlane w brzmieniu według stanu prawnego na dzień wydania decyzji Starosty Grodziskiego poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę, a tym samym przyjęcie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, mimo, iż organ wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 35 ust. 1 pkt 1 a nie dokonał sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; naruszenie przepisów postępowania tj. - art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i art. 145 § 1 pkt 8 Kpa poprzez niezastosowanie pierwszego z wymienionych przepisów i przyjęcie, że decyzja Starosty Grodziskiego zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, wydana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może być wzruszona jedynie poprzez wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 Kpa, a nie poprzez stwierdzenie jej nieważności. Z uwagi na powyższe C. S. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzone zostały w zasadzie argumenty zawarte w skardze do Sądu I instancji sprowadzające się w rezultacie do konkluzji, że błędne ustalenia i ocena stanu faktycznego doprowadziły Sąd do wniosku, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podczas gdy Wojewoda Mazowiecki stwierdził rażące naruszenie prawa polegające na niedokonaniu wbrew treści art. 35 ust. 1 pkt 1 a ustawy Prawo budowlane sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a brak tej zgodności był oczywisty i jednoznaczny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 70 ze zm. – powoływanej dalej, jako p.p.s.a) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do meritum należy wskazać, iż nie są zasadne zarzuty naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznał, iż postępowania nadzwyczajne uregulowane przepisami Kpa, a mianowicie postępowanie wznowieniowe i postępowanie nieważnościowe są postępowaniami niekonkurencyjnymi w zakresie zarówno trybu, przesłanek jak i właściwości organów. Także nie budzi również żadnych wątpliwości w orzecznictwie Sądu Najwyższego ( por. wyrok z dnia 5 lipca 1996 r. sygn. akt III ARN 21/96 publik. OSNP 1997/3/32 ) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego ( por. wyrok z dnia 11 października 2005 r. sygn. akt II OSK 101/05 publik. LEX nr 201435 ) kwestia, iż w sytuacji, gdy stwierdzono nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, już po wydaniu na tej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, właściwym trybem dla jej wzruszenia będzie wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 Kpa. Taka sytuacja miała miejsce w postępowaniu administracyjnym kontrolowanym pod względem legalności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego to również prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, iż pozytywny wynik sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z obowiązującą w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę i w takim przypadku organ administracji architektoniczno – budowlanej nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę ( art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego). W powołanym przez Sąd I instancji orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2006 r. ( sygn. akt II OSK 973/05 publik. LEX nr 275515 ) znajdującym także odzwierciedlenie w innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki: z dnia 28 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1250/04 i z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt II OSK 130/05) wyraźnie stwierdzono, że organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę ma wprawdzie obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jednakże funkcja tego przepisu ogranicza się do sprawdzenia, czy plan miejscowy nie uległ zmianie, a w związku z tym czy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej inwestycji nie wygasła. Stanowisko to akceptuje skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszym postępowaniu. Taki stan prawny obowiązywał do dnia 31 maja 2004 r. kiedy to dokonano zmiany art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i powyższe wątpliwości są już bezprzedmiotowe, ponieważ zmieniony przepis wyraźnie stwierdza konieczność badania projektu budowlanego ( a nie jak poprzednio projektu zagospodarowania działki ) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno w poprzednim stanie prawnym jak i aktualnie nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu rozstrzygająca o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego inwestycji wiąże organ wydający pozwolenie na budowę w tym zakresie ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 1999 r. sygn. akt IV SA 2296/96 publik. LEX nr 46685 ). Ponadto przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane nie może być podstawą do kwestionowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie ma również przepisu, który nakładałby na organ architektoniczno – budowlany procedujący w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązek zwrócenia się do organu, który wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ażeby ten organ wzruszył swoją decyzję. Z powyższych względów skarga kasacyjna, jako nie zawierająca uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Należy także zauważyć, iż nie zostało zakończone postępowanie wznowieniowe wszczęte na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 Kpa wobec decyzji Starosty Grodziskiego z dnia [...] października 2003 r. o pozwoleniu na budowę, gdyż Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 1 marca 2006 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty Grodziskiego z dnia 28 lutego 2005 r. uchylającą w postępowaniu wznowieniowym decyzję tegoż organu z dnia [...] października 2003 r. Po zakończeniu tego postępowania strony będą mogły go poddać ewentualnie kontroli sądu administracyjnego. W chwili obecnej ocena tegoż postępowania wykracza poza zakres działania Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, gdyż jest on związany zarzutami skargi kasacyjnej, a zarzuty zostały sformułowane w sprawie dotyczącej postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.