II GZ 240/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędziowie Tadeusz Cysek NSA Stanisław Gronowski Protokolant Maciej Dębski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej zażalenia Zarządu Powiatu S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 25 czerwca 2008 r. sygn. akt I SO/Bk 3/08 w sprawie z wniosku S. O. W. im. ś. J. B. w R. w przedmiocie wymierzenia grzywny za nieprzekazanie akt administracyjnych postanawia: oddalić zażalenie UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt I SO/Bk 3/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wymierzył Zarządowi Powiatu S. grzywnę w wysokości 1.000 zł i zasądził od tego organu na rzecz S. O. W. im. ś. J. B. w R. 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd podał, że pismem z dnia 5 maja 2008 r. S. O. W. w R. wniósł o wymierzenie Zarządowi Powiatu S. w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., grzywny za nieprzekazanie w terminie wniesionej przez O. skargi wraz z aktami sprawy. Skarga została wniesiona na podstawie art. 154 p.p.s.a. - doręczona do Starostwa Powiatowego w S. w dniu 8 kwietnia 2008 r. - i dotyczyła stawianego Zarządowi Powiatu S. zarzutu niewykonywania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 11 maja 2007 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Bk 101/07 w przedmiocie należnej dotacji. Powyższa skarga została poprzedzona wezwaniem do wykonania wyroku, doręczonym organowi administracji w dniu 4 marca 2008 r., wyznaczającym termin 30 dni na jego wykonanie. O. zadeklarował przy tym wolę cofnięcia skargi w przypadku podjęcia przez organ stosownych czynności celem skutecznego wykonania wyroku Sądu. W ustawowym terminie 30 dni od dnia wniesienia skarga wraz z aktami sprawy nie została przekazana przez organ, którego bezczynność zaskarżono, do sądu administracyjnego, natomiast w załączeniu do pisma z dnia 29 kwietnia 2008 r. Zarząd Powiatu w S. zwrócił przedmiotową skargę "bez dalszego przekazania". W odpowiedzi na wniosek O. o wymierzenie grzywny organ administracji publicznej wskazał, że decyzja w zakresie zwrotu skargi do wnioskodawcy wynikała z interpretacji pisma O. nr [...] z dnia 5 kwietnia 2008 r., w którym warunkowo zastrzeżono, że jeżeli Zarząd Powiatu na posiedzeniu w dniu 8 kwietnia 2008 r. poweźmie czynności w celu skutecznego wykonania wyroków, skarga zostanie cofnięta przed wszczęciem postępowania. Powyższy warunek, w opinii organu, został spełniony, gdyż czynności takie zostały powzięte i dokonują się w dalszym ciągu przy udziale O., za jego zgodą i aprobatą. Zwrot skargi był więc zasadny i nie powinien pociągać za sobą skutku w postaci wniesienia wniosku o ukaranie Zarządu grzywną. Organ uznał, że skoro przystąpiono do wykonywania wyroków, wniesienie skargi stało się bezprzedmiotowe. Wobec powyższego wniósł o niewymierzanie grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uznał wniosek za zasadny. W opinii Sądu stanowisko Zarządu Powiatu jest błędne, a postępowanie niezgodne z prawem. Sąd wyjaśnił, że organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono ma obowiązek po sporządzeniu odpowiedzi na skargę przekazać ją wraz z aktami sprawy sądowi administracyjnemu w terminie 30 dni od jej wniesienia (art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a.). Dysponentem skargi jest strona i to ona decyduje o cofnięciu skargi. Co więcej, zgodnie z art. 60 (zd. trzecie) p.p.s.a. Sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Cofnięcie skargi podlega zatem - co do zasady - kontroli sądu. Sąd zgodził się ze stanowiskiem wnioskodawcy przedstawionym w piśmie procesowym z dnia 23 czerwca 2008 r., że cofnięcie skargi jest czynnością dyspozytywną przypisaną skarżącemu i ze względu na istotne skutki procesowe musi być wyraźne, bezpośrednie, jednoznaczne i nie może mieć charakteru dorozumianego. Cofnięcie skargi wiąże się bowiem z rozporządzaniem przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego. Wobec powyższych rozważań Sąd stanął na stanowisku, że Zarząd Powiatu nie był uprawniony do uznania pisma z dnia 5 kwietnia 2008 r. za równoznaczne w skutkach z cofnięciem skargi. Zwrócenie zaś skargi adresatowi stanowiło ograniczenie wnioskodawcy w realizacji prawa do sądu. Jeśli nawet przyjąć, że ww. pismo skarżącego zawierało warunkowe zastrzeżenie wycofania skargi w następstwie spełnienia określonych warunków przez organ administracji publicznej, to i tak podmiotem uprawnionym do tej czynności procesowej był wnioskodawca. Sąd podkreślił, że ani art. 54 p.p.s.a., ani jakikolwiek inny przepis tej ustawy nie przewidują możliwości zwrotu skargi skarżącemu. Dodatkowo Sąd zauważył, że skarżący nie żądał zwrotu wniesionej skargi. Swoim działaniem organ zmusił skarżącego do bezpośredniego złożenia skargi do Sądu. Skarga wpłynęła w dniu 6 maja 2006 r. Dopiero przekazanie skargi przez Sąd, według właściwości, do organu administracyjnego spowodowało, że organ ten przesłał do Sądu skargę, odpowiedź na to pismo oraz akta sprawy. Sąd stwierdził, że wyłączną materialnoprawną przesłanką do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest niewypełnienie przez organ obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 154 § 6 w zw. z art. 55 § 1 p.p.s.a. Sąd może wymierzyć grzywnę w wysokości do dziesięciokrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z komunikatem Prezesa GUS z dnia 11 lutego 2008 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2007 r. (M. P. Nr 13, poz. 139) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2007 r. wyniosło 2.691,03 zł. Tym samym Sąd mógł wymierzyć grzywnę w wysokości do 26.910,30 zł. W zażaleniu Zarząd Powiatu S. wniósł o uchylenie powyższego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zdaniem wnoszącego zażalenie organ administracji faktycznie miał obowiązek przekazać skargę wraz z aktami sprawy. Niewypełnienie tego obowiązku nastąpiło jednakże w sytuacji niezdecydowanej i dwuznacznie zadeklarowanej woli wniesienia skargi przez S. O. W. w R.. Zarząd Powiatu podkreślił, że strona jest dysponentem skargi i właśnie jako dysponent O. zastrzegł warunkowe wniesienie skargi, uzależniając dalszy tryb postępowania od działania Zarządu, przez które rozumiał, co wynika z jego korespondencji, przystąpienie Zarządu do wykonania wyroku. O. nie wspominał, że przez wykonanie wyroku rozumie wypłatę należnej kwoty dotacji. Organ potwierdził, że wykonanie wyroku oprzeć się ma o działanie matematyczne, polegające na przemnożeniu średniej wysokości wydatków bieżących, której wysokość usankcjonował swoim orzeczeniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., przez liczbę wychowanków w O.. Czynnościom sprawdzającym i ustalającym jednocześnie ma podlegać ten drugi czynnik, tj. liczba wychowanków. Dlatego też – zdaniem organu - podjęta na posiedzeniu Zarządu Powiatu decyzja o przystąpieniu do czynności sprawdzających mających na celu ustalenie liczby wychowanków była już faktycznym przystąpieniem do wykonywania wyroku. Organ podniósł, że skoro strona mogła zadecydować o cofnięciu skargi, to tym bardziej o tym, że bezprzedmiotowe będzie jej wniesienie, jeżeli Zarząd przystąpi do wykonywania wyroku. Ponieważ wniesienie skargi przez O. nie było wyraźne, bezpośrednie, jednoznaczne i miało charakter dorozumiany, gdyż pismo strony o warunkowym zastrzeżeniu było bezpośrednio dołączone do skargi, budziło wątpliwości Zarządu co do istniejącej intencji wniesienia skargi, zaś spełnienie warunku spowodowało przekazanie skargi wnioskodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: S. O. W. w R., na podstawie art. 154 p.p.s.a., za pośrednictwem Zarządu Powiatu S., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B.. W skardze tej podniesiono zarzut niewykonywania przez Zarząd Powiatu S. wskazanego wyżej prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 11 maja 2007 r. Skarga została poprzedzona wezwaniem do wykonania wyroku. O. w piśmie z dnia 5 kwietnia 2008 r. zadeklarował wolę cofnięcia skargi w przypadku podjęcia przez organ stosownych czynności celem skutecznego wykonania wyroku Sądu. W ustawowym terminie 30 dni od dnia wniesienia skarga wraz z aktami sprawy nie została przekazana przez organ do sądu administracyjnego, lecz zwrócona O. "bez dalszego przekazania". Wobec powyższego O. wniósł o ukaranie grzywną Zarządu za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy. Postępowanie sądowe o wymierzenie organowi grzywny, o którym mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., jest wszczynane na wniosek skarżącego w wypadku niezastosowania się przez organ administracji publicznej do obowiązku przekazania skargi sądowi w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę. Obowiązek ten wynika z art. 54 § 2 p.p.s.a. Z mocy tego przepisu organ jest zobowiązany do zachowania szczególnej staranności w wykonywaniu określonych w nim obowiązków. Nie jest natomiast uprawniony do podjęcia czynności sprawdzających dopuszczalność skargi, legitymację skarżącego czy spełnienie przez skargę warunków formalnych. Na marginesie można wskazać, że art. 54 § 3 p.p.s.a. reguluje instytucję autokontroli, której celem jest umożliwienie organom administracji publicznej weryfikacji własnego działania (lub braku działania) przed poddaniem ich rozstrzygnięć kontroli sądu administracyjnego w zakresie zgodności z prawem. Nie budzi wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie organ nie zachował terminu przewidzianego w powołanym art. 54 § 2 p.p.s.a., ponieważ przekazanie skargi w ogóle nie nastąpiło. W razie niezastosowania się przez organ administracji publicznej do obowiązku przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę sąd, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Warunkiem orzeczenia w tym przedmiocie jest złożenie przez skarżącego wniosku, w którym domaga się on nałożenia na organ grzywny, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Materialnoprawną przesłanką orzeczenia o grzywnie na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. Przepis art. 55 p.p.s.a. zawiera regulację zmierzającą do dyscyplinowania organów administracji publicznej do terminowego wykonania obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. i ma zapobiec przetrzymywaniu skarg przez organy administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że organ nie wypełnił obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. Problem w sprawie sprowadza się jednak do oceny oświadczenia zawartego w piśmie O. z dnia 5 kwietnia 2008 r., dotyczącego cofnięcia skargi w przypadku powzięcia przez Zarząd czynności w celu skutecznego wykonania wskazanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 11 maja 2007 r. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 60 p.p.s.a. skarżący może cofnąć skargę, co jest równoznaczne z rezygnacją strony z kontynuowania wszczętego przez nią postępowania przed sądem administracyjnym. Powołany przepis stanowi przejaw zasady dyspozycyjności, rozumianej jako ogół przyznanych stronie postępowania sądowego uprawnień do rozporządzania przedmiotem tego postępowania oraz do rozporządzania uprawnieniami procesowymi, jakie przysługują jej na mocy przepisów procesowych. Składając oświadczenie o cofnięciu skargi skarżący daje wyraz temu, że rezygnuje z poddania sądowej kontroli aktu, czynności lub bezczynności administracji, a więc z realizacji prawa do sądu. To od woli skarżącego zależy czy postępowanie sądowoadministracyjne zostanie wszczęte. W doktrynie podkreśla się, że oświadczenie strony o cofnięciu skargi nie może budzić wątpliwości co do swej treści i winno być skierowane bezpośrednio do sądu (tak B. Dauter w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Wolters Kluwer Polska, Kantor Wydawniczy Zakamycze 2006, s. 154). W świetle powyższego, sformułowania zawartego w skierowanym do Zarządu Powiatu S. piśmie z dnia 5 kwietnia 2008 r. "...zawiadamiam, że jeśli Zarząd Powiatu na posiedzeniu w dniu 8 kwietnia br. poweźmie czynności w celu skutecznego wykonania wyroków, skargi te zostaną cofnięte przed wszczęciem postępowania" nie można uznać za oświadczenie o cofnięciu skargi. Tym samym Zarząd miał obowiązek przekazać skargę wraz z aktami sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B.. W konsekwencji postanowienie Sądu I instancji z dnia 25 czerwca 2008 r. o wymierzeniu organowi grzywny było prawidłowe. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając stanowisko Sądu I instancji przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, oddalił zażalenie na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.