I OW 214/17

SENTENCJA P O S T A N O W E N I E Dnia 8 grudnia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy D. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy D. a Prezydentem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej skierowania i ustalenia odpłatności za pobyt G. M. w domu pomocy społecznej postanawia wskazać Wójta Gminy D. jako organ właściwy w sprawie UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 12 lipca 2017 r. Wójt Gminy D. zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy D. a Prezydentem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku G.M. o skierowanie i ustalenie odpłatności za pobyt w domu pomoc społecznej. W uzasadnieniu podniesiono, że pismem z 25 maja Ośrodek Pomocy Społecznej [...] przekazał Wójtowi Gminy D. (dalej wnioskodawca bądź Wójt), zgodnie z właściwością miejscową, sprawę G.M. (dalej zainteresowana), czasowo przebywającej w Domu Pomocy Społecznej w L., położonym na terenie Gminy D. W uzasadnieniu wskazano, że co prawda miejscem zameldowania zainteresowanej jest W., jednak zdaniem organu aktualnie przebywa ona z zamiarem stałego pobytu w Domu Pomocy Społecznej w L. Ze stanowiskiem tym nie zgadza się wnioskodawca; w jego ocenie obecne miejsce przebywania zainteresowanej ma jedynie charakter czasowy. Wójt wskazał, że nie sposób uznać Domu Pomocy Społecznej w L., do którego zainteresowana została skierowana decyzją Wojewody [...], po ewakuacji w dniu 15 października 2016 r. filii Domu Schronienia dla Potrzebujących, Bezdomnych, Starszych i Samotnej Matki im. Świętej Matki Teresy mieszczącej się w miejscowości W. w Gminie G., jako miejsca jej zamieszkania w rozumieniu art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm., dalej ups) w zw. z § 8 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 964 ze zm., dalej rozporządzenie) i art. 25 kc. Gmina wskazała, że zgodnie z definicją miejsca zamieszkania znajdującą się w kodeksie cywilnym, jest to konstrukcja prawna składająca się z dwu elementów: fizycznego przebywania w danej miejscowości oraz woli stałego pobytu w niej. By doszło do jego ustalenia, oba elementy muszą wystąpić łącznie. Wójt wskazał, że zainteresowana nie ma orientacji co do czasu i miejsca, więc trudno w takiej sytuacji uznać, że wolą jej jest przebywanie w ośrodku, do którego została skierowana w wyniku ewakuacji innej placówki. To, że zainteresowana przez pewien okres przebywała w miejscowości W., następnie w Domu Pomocy Społecznej w L. nie oznacza, że miejsce jej zamieszkania z jej woli uległo zmianie. Zdaniem wnioskodawcy, zgodnie z art. 2 ust. 1 ups i regułą wykładni systemowej, znaczenie interpretowanej normy prawnej należy ustalić w sposób jak najbardziej harmonijny w stosunku do innych norm. Zgodnie z zasadą pomocniczości, wsparcia osobie potrzebującej winna udzielić ta społeczność i wspólnota lokalna, do której osoba przynależy. W związku z powyższym, Wójt Gminy D., na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej ppsa) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Prezydenta [...] jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku. W odpowiedzi z 5 września 2017 r. Prezydent [...] (dalej uczestnik postępowania) wniósł o wskazanie jako właściwego do rozpoznania wniosku Wójta Gminy D. Zdaniem uczestnika sporu kompetencyjnego rozstrzygnięcie o właściwości powinno nastąpić pomiędzy Wójtem Gminy D. a Wójtem Gminy G., dla których zgonie z zasadą wyrażoną w art. 22 § 1 pkt 1 kpa właściwym dla rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego jest wspólny dla nich organ wyższego stopnia z uwagi na położenie obu tych jednostek w województwie [...]. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ups właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Zgodnie z art. 101 ust. 6 ups, dla mieszkańca domu właściwa jest gmina, która skierowała go do domu pomocy społecznej. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, zgodnie z art. 59 ust. 1 ups, wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. W nagłych wypadkach, wynikających ze zdarzeń losowych, skierowanie i umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej może nastąpić poza kolejnością oraz bez przedłożenia dokumentów, o których mowa w § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Dokumenty te winny zostać skompletowane przez ośrodek pomocy społecznej, którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, w terminie trzech miesięcy od dnia przyjęcia tej osoby do domu (§ 9 rozporządzenia). Uczestnik postępowania podniósł, że wnioskodawca jednoznacznie wskazał, że miejscem zamieszkania zainteresowanej była miejscowość W. w Gminie G., co potwierdził Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w D. (pismo z 23 lutego 2017 r.). W związku z powyższym, Prezydent [...], nie znajdując żadnych podstaw faktycznych i prawnych dla uznania się za organ właściwy do rozpoznania sprawy, wniósł o wskazanie jako właściwego do rozpoznania wniosku Wójta Gminy D. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 ppsa, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 kpa). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 ppsa). W niniejszej sprawie, spór zainicjowany wnioskiem ma charakter negatywnego sporu o właściwość, albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku. Stosownie do art. 59 ust. 1 ups decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ups właściwość miejscową ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2). Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 Kodeksu cywilnego. Stosownie do treści tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swoich czynności życiowych w danej miejscowości. Odnosząc powyższe do sytuacji, jaka zachodziła w przedmiotowej sprawie należy wskazać, że aktualnym miejscem zamieszkania zainteresowanej jest miejscowość L. W tej miejscowości, a dokładnie w znajdującym się w niej Domu Pomocy Społecznej, G.M. fizycznie przebywa i tam koncentrują się obecnie ważne dla niej sprawy życiowe. Tam korzysta z całodobowej opieki gdyż jest osobą chorą, niezdolną do samodzielnej egzystencji. Z uwagi na stan zdrowia nie ma możliwości powrotu do miejsca swojego zameldowania w W. Z akt sprawy wynika, że z rodziną – synem, nie utrzymuje żadnych kontaktów. W sprawie nie miała żadnego znaczenia kwestia ostatniego miejsca zameldowania zainteresowanej. Byłaby ona istotna jedynie w sytuacji, gdyby kwestia właściwości miejscowej organu, była ustalana w oparciu o art. 101 ust. 2 ups, co jednak nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Definicję osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 ups, który stanowi, że za bezdomnego uważana jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i niezameldowana na pobyt stały oraz osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Lokalem mieszkalnym - w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1610 ze zm.) – jest lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki, a więc również lokal w domu pomocy społecznej, jak i w zakładzie opiekuńczym (postanowienia NSA z: 2. 2.2012 r., I OW 188/11; 24.10.2013 r., I OW 157/13; 14.2.2017 r., I OW 207/16). Tego rodzaju lokal służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i opiekuńczych, a przebywanie w nim nie może być traktowane jedynie jako krótkotrwały pobyt osób w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów. Spełnia on społecznie bowiem inną rolę niż internaty, bursy, pensjonaty czy hotele - nie służy celom turystycznym lub wypoczynkowym (tak w podobnym stanie faktycznym NSA w postanowieniu z 11.8.2017 r., I OW 111/17, cbosa). Dodatkowo podnieść należy, że miejsce zamieszkania nie zawsze tożsame jest z adresem zameldowania. Samo zameldowanie konkretnej osoby na pobyt stały w danym lokalu nie jest jednoznaczne z jej faktycznym zamieszkiwaniem w określonym czasie w miejscu takiego zameldowania. Zauważenia wymaga przy tym, że zameldowanie jest czynnością materialno-techniczną o charakterze deklaratoryjnym; jest instytucją służącą wyłącznie celom ewidencyjnym. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.