II SA/Łd 89/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2022 r. sprawy ze sprzeciwu D. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie zobowiązania do udostępnienia części nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej D. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735)- dalej: k.p.a. Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., nr [...] o odmowie zobowiązania S.S. oraz D.G. – współwłaścicieli nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. 10, ul. A. 10a, ul. A. 10b, ul. A. 10c, ul. A. 10, oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działki nr 70/2, 70/3, 70/4 (dawna działka nr 70/1) do udostępnienia jej części. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że wnioskiem z dnia 5 września 2019 r. B. S.A., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpiła do Prezydenta Miasta Ł. o wydanie na podstawie art. 124b ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst. Jedn. : Dz.U. z 2021 r. poz. 1899) – dalej: u.g.n., decyzji zobowiązującej współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości do jej udostępnienia celem wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii urządzeń należących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania ciepłą w wodzie gorącej. Strona wnioskująca wskazała, że pomimo wielokrotnych prób kontaktu właściciele nie wyrażają zgody na udostępnienie nieruchomości. Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł. orzekł o odmowie zobowiązania współwłaścicieli nieruchomości do udostępnienia jej części. Uzasadniając organ wskazał, iż w sprawie niewątpliwie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 124b u.g.n., niemniej jednak spółka w złożonym wniosku nie zaznaczyła drogi dojścia do pomieszczenia węzła cieplnego. Mając na uwadze fakt, iż decyzja wydawana na podstawie art. 124b ust. 1 u.g.n. wiąże się z ograniczeniem prawa własności do nieruchomości, to z jej treści winien w sposób jasny winien wynikać zakres ograniczenia, który nie może zostać określony samodzielnie przez organ administracji. Kwestionując zasadność wydanego rozstrzygnięcia B. S.A. , reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła odwołanie, w którym zarzucała naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1, art. 86 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, w tym nieprzeprowadzenie wszystkich możliwych dowodów, które doprowadziłyby do wyznaczenia drogi dojścia do pomieszczenia węzła cieplnego znajdującego się wewnątrz budynku zlokalizowanego na nieruchomości, w tym także dowodu z oględzin, które są niezbędne do wskazania drogi dojścia i powierzchni niezbędnej do zajęcia na czas wykonywania czynności objętych wnioskiem; - art. 124b ust. 1 u.g.n. poprzez przedwczesne przyjęcie bez przeprowadzenia koniecznego postępowania dowodowego, że wnioskodawca nie wskazał obszaru ograniczenia, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że przesłanki wskazane w tym przepisie nie zostały spełnione i uniemożliwiły wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem spółki, przy jednoczesnym całkowitym pominięciu, że wnioskodawca nie może podjąć się zaznaczenia drogi dojścia do pomieszczenia węzła cieplnego w budynku, z uwago na brak jakiegokolwiek dostępu do niego. Z uwagi na powyższe pełnomocnik spółki wnosił o uchylenie kwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, z uwagi na fakt, iż wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy stanowiłoby de facto pozbawienie postępowania przymiotu dwuinstancyjności. Zaskarżoną niniejszym sprzeciwem decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W obszernym uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, jak również na cel i charakter decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 124b u.g.n. Podkreślił, że wydanie decyzji na podstawie powołanego przepisu jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w ust. 1 i ust. 3 powołanego przepisu przesłanek, to jest konieczności wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii wymienionych w przepisie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, a także ich usuwaniem z gruntu oraz braku zgody na wykopanie tych czynności przez właściciela gruntu, jego użytkownika wieczystego bądź też osoby, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości. Dalej organ wskażą, ze w niniejszej sprawie bezspornym pozostaje, iż pomimo wielokrotnych prób podejmowanych przez wnioskującą spółkę współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości nie udzielili zgody na jej udostępnienie celem wykonania prac, które jak wynika z zgromadzonej dokumentacji polegają na demontażu sieci ciepłowniczej, co jak podkreślił organ odwoławczy jest w rzeczywistości wolą obydwu stron, a rozbieżność zdań w zakresie wykonania tych prac wynika głównie z procedury przyjętej do osiągnięcia zamierzonego celu. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta Miasta Ł., co do konieczności ścisłego określenia decyzją administracyjną zakresu ograniczenia przysługującego prawa własności do nieruchomości, w tym co ma miejsce w niniejszej sprawie konieczności zaznaczenia drogi dojścia do pomieszczenia węzła cieplnego. Jednakże wobec faktu, iż wnioskująca spółka nie jest w stanie zaznaczenia drogi dojścia z uwagi na fakt braku dostępu do budynku, w ocenie organu odwoławczego, w realiach niniejszej sprawy nic nie stało na przeszkodzie przeprowadzenia przez organ I instancji, stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. środka dowodowego w postaci oględzin, co pozwoliłoby na załatwienie sprawy. Zaniechanie w powyższym zakresie może doprowadzić do sytuacji, że przepis art. 124b u.g.n. będzie martwy, wbrew intencji ustawodawcy. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, iż z uwagi na naruszenie przez organ I instancji przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., zasadnym jest uchylenie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. kwestionowanej odwołaniem decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż niezbędny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W sprzeciwie wywiedzionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi D.G. – współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości, wnosząc o utrzymanie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. w mocy, zarzuciła naruszenie: art. 124b ust. 1 u.g.n.; art. 29 ust. 2 lit. d, art. 30, art. 31, art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; § 3 ust. 2 pkt 2 r.p.z.o.ś.; art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; art. 7, art. 75, art. 80 ust. 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi strona zakwestionowała poprawność ustaleń, co do charakteru planowanych prac przez spółkę B., braku dostępu do przedmiotowej nieruchomości przez pracowników spółki. Zarzuciła, iż zlokalizowane na jej nieruchomości urządzenia spółki stanowią samowolę budowlaną uniemożlwiającą stronie rozpoczęcie prowadzenia działalności gospodarczej. Ponadto spółka korzysta z nieruchomości skarżącej w sposób bezumowny, nie ponosząc przy tym jakichkolwiek kosztów, które obciążają współwłaścicieli nieruchomości. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wnosił o jego oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w nim wskazane. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 329) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z przywołanych wyżej przepisów wynika zatem, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W niniejszej sprawie jak już wcześniej wskazano przedmiotem wniesionego sprzeciwu D.G. uczyniła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. uchylającą w całości decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. o odmowie zobowiązania S.S. oraz D.G. – współwłaścicieli nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. 10, ul. A. 10a, ul. A. 10b, ul. A. 10c, ul. A. 10, oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działki nr 70/2, 70/3, 70/4 (dawna działka nr 70/1) do udostępnienia jej części. Sprzeciw został wniesiony na podstawie art. 64a p.p.s.a., zgodnie z którym od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze , jeżeli ustawa nie stanowi inaczej(art. 64b § 1 p.p.s.a.). Wskazać należy również, iż zgodnie z art. 64b p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się. Ponadto, co istotne rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Przechodząc do oceny zasadności przedmiotowego sprzeciwu podkreślić na wstępie należy, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określone w powyżej powołanym przepisie uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy i stanowią odstępstwo od przyjętej ogólnej zasady, orzekania przez ten organ, co do istoty sprawy. Przy czym wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest uzasadnione jedynie w przypadku stwierdzenia, że doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Co więcej wydając decyzję kasatoryjną, organ odwoławczy jest zobligowany do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co wprost wynika ze zdania drugiego wyżej przywołanego przepisu art. 138 § 2 k.p.a. (por. Przybysz Piotr Marek Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. LEX/el 2019, art. 138). Inaczej mówiąc organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym rozstrzygnięcie kasatoryjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy, nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym w kompetencjach organu odwoławczego mieści się uzupełnienie, w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, poprzez przeprowadzenie określonego dowodu, co również wyłącza dopuszczalność wydania decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy ma bowiem nie tylko obowiązek dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie I instancji obowiązki z zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawi i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., IIOSK 1140/19; wyrok WSA w Kielcach z 15 lutego 2018 r., II SA/Ke 26/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest dokonanie prawidłowości takiej decyzji pod kątem zasadnego skorzystania przez organ odwoławczy z uprawnienia wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd rozpoznający sprzeciw D.G. uznał, iż objęta tym środkiem prawnym decyzja Wojewody [...] z [...] r. wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, to jest art. 138 § 2 k.p.a., co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. obligowało Sąd do jej uchylenia. Jak już wcześniej wskazano kwestionowaną decyzją, organ odwoławczy uchylił decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. o odmowie wydania decyzji na podstawie art. 124b ust. 1 u.g.n., kierując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z treści uzasadnienia objętej kontrolą Sądu decyzji wynika bezspornie, iż w sprawie spełnione zostały określone w art. 124b ust. 1 i ust. 3 u.g.n. przesłanki do wydania decyzji ograniczającej korzystanie z nieruchomości. Natomiast zarzucane organowi I instancji nienależyte ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego sprowadza się w zasadzie do zarzutu nieprzeprowadzenia, stosownie do art. 75 § 1 k.p.a., dowodu z oględzin nieruchomości, celem prawidłowego drogi dojścia do pomieszczenia węzła cieplnego zlokalizowanego w budynku usytuowanym na przedmiotowej nieruchomości, co jest niezbędne do określenia w treści podejmowanej decyzji zakresu ograniczenia. Zdaniem Wojewody [...] dokonanie powyższych ustaleń na etapie postępowania odwoławczego skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszy sprzeciw tak sporządzone uzasadnienie, jak i sposób wskazania w nim okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, iż wydanie kwestionowanej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było zasadne. Wojewoda [...] nie wykazał bowiem w należyty sposób, iż ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego o dowód z oględzin nieruchomości wykraczałoby poza przysługujące organowi uprawnienie wynikające z art. 136 § 1 k.p.a. W tym zakresie ograniczył się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego brak jest możliwości do zastosowania przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż ustalenie podstawowych dla sprawy kwestii przez organ odwoławczy, stanowiłoby naruszenie art. 15 k.p.a. Sąd uznał, iż przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z oględzin, na okoliczność jedynie zakreślenia drogi dojścia do węzła cieplnego, przy jednoczesnym uznaniu spełnienia przesłanek wydania decyzji na podstawie art. 124b ust. 1 u.g.n., mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając tym samym dopuszczalność decyzji kasatoryjnej. Tak zakreślony przez organ odwoławczy niezbędny zakres uzupełnienia materiału dowodowego byłby możliwy do realizacji z zachowaniem wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu i wbrew stanowisku organu administracji nie stanowiłby naruszenia wyrażonej w art. 15 k.p.a zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Odnosząc się natomiast, do zarzutów wniesionego sprzeciwu wskazać należy, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Podkreślić bowiem raz jeszcze należy, iż przedmiotem oceny Sądu rozpoznającego sprzeciw wniesiony na podstawie art. 64a p.p.s.a. jest jedynie ocena zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego pod kątem zasadnego skorzystania przez ten organ z uprawnienia wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a., co w niniejszej sprawie jak już wcześniej wskazano nie miało miejsca. Tym samym podnoszona argumentacja, co do zasadności uznania znajdującej się na nieruchomości skarżącej, a należącej do spółki B. sieci ciepłowniczej za samowolę budowlaną; bezumownego korzystania z nieruchomości skarżącej; konieczności uprzedniego uzyskania dla planowanego przedsięwzięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; czy też wysokość podatku CIT odprowadzanego przez spółkę B. pozostaje bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Reasumując Sąd stwierdza, że uzasadnienie kwestionowanej przedmiotowym sprzeciwem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. nie pozwala na stwierdzenie, iż zakres materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy wykraczał poza wynikające z art. 136 § 1 k.p.a uprawnienie organu odwoławczego do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a co za tym idzie uzasadniał zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. Rozpatrując ponownie odwołanie B. S.A. od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy będzie zobowiązany do uwzględnienia stanowiska Sądu wyrażonego w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w szczególności do przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z oględzin przedmiotowej nieruchomości, z uwzględnieniem przysługującego stronom czynnego udziału w toku prowadzonego postępowania, w tym udziału w prowadzonym postępowaniu dowodowym (art. 10 § 1 i art. 79 §1-2 k.p.a.), celem oceny możliwości zakreślenia drogi dojścia do węzła cieplnego, niezbędnej do określenia zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na czas przeprowadzenia prac, a następnie do merytorycznego rozpatrzenia odwołania Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a uwzględnił sprzeciw D.G. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. is