II SA/Go 947/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A. D-M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] r. nr [...]. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Burmistrz Miasta, na podstawie art. 104 kpa, art. 17 ust. 1 i 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (DZ.U. z 2020 poz.111, dalej zwana – u.ś.r.) odmówił A. D-M. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką B.S. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] marca 2021r. A. D-M. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki na matką B.S. Orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności zaliczył B.S. do osób w znacznym stopniu niepełnosprawnych, niepełnosprawność istnieje od [...] czerwca 2009 r., a orzeczenie wydano na stałe. W toku postępowania ustalono, że A. D-M. mieszka z matką, nad którą sprawuje całodobową opiekę i pomaga w codziennym funkcjonowaniu. Matka wnioskodawczyni nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować, ani poruszać się w środowisku. Następnie organ przytoczył treść art. 17 ust. 1 i 1b u.ś.r. i wskazał, że ustawodawca nie zmienił przepisu dotyczącego wieku nabycia niepełnosprawności, tym samym nie pozostawił organom prawa do przyznania przedmiotowego świadczenia na osoby, u których niepełnosprawność powstała po ukończeniu 25 roku życia. Organ zauważył, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K38/13 nie oznacza usunięcia kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki warunkującej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, poprawienie stanu prawnego należy wyłącznie do ustawodawcy, który biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. Dalej organ wskazał, że wydając decyzję organ nie może opierać się na uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Organ podał, że bezspornie B.S. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga opieki stałej i pomocy drugiej osoby. Nie budzi wątpliwości, że A. D-M. sprawuje osobistą opiekę nad matką. Jednak powstanie niepełnosprawności matki w wieku 74 lat jest okolicznością powodującą brak uprawnień do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że A. D-M. nie pracuje, nie pobiera świadczeń rentowych oraz nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Zdaniem organ brak jest związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia bądź nie podejmowaniem zatrudnienia przez A. D-M., a wystąpieniem z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt sprawy wynika, że w.w. nie pracuje i nie jest zarejestrowania w urzędzie pracy. W.w. oświadczyła, że w Polsce była zatrudniona do 1989 r., potem wyjechała do Niemiec, gdzie przebywała do 2007 r. Niepełnosprawność matki istnieje od [...] czerwca 2009r., a orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności zostało wydane [...] sierpnia 2009 r. Od powyższej decyzji A. D-M. wniosła odwołanie. Skarżąca wskazała, że jej matka wymaga całodobowej opieki, a zaistniała sytuacja zmusiła ją do rezygnacji z zatrudnienia. Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium jako niesporne uznało okoliczności dotyczące stanu zdrowia B.S., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz jako niesporną uznało okoliczność, że A. D-M. nie spełnia ustawowych przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wskazał, że B.S. ma dwoje dzieci, które zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego są obowiązane do alimentacji. Jak wynika z akt sprawy dzieci B.S. nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Brak możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką z uwagi na dzieląca ich odległość nie usprawiedliwia i nie zwalnia z obowiązku alimentacyjnego, w tym przekazania środków finansowych na zapewnienie fachowej opieki. Organ wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że zachodzi związek przyczynowo – skutkowy oraz czasowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia bądź niepodejmowaniem zatrudnienia przez A. D-M., a powstaniem niepełnosprawności B.S., bowiem ostatni stosunek pracy A. D-M. na terenie Polski ustał z dniem [...] listopada 1989 r. Do 2007 r. strona była zatrudniona na terenie Niemiec. Zatem zatrudnienie strony nie ustało w wyniku wypowiedzenia przez nią umowy o pracę w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, bowiem niepełnosprawność B.S. powstała dopiero [...] czerwca 2009 r. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego A. D-M. wniosła skargę. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. poprzez jego błędne zastosowanie i nierozstrzygnięcie w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego pomimo istnienia ku temu przesłanek; art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca nie zrezygnowała z pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką, w sytuacji gdy skarżąca właśnie ze względu na stan zdrowia i konieczność opieki nad matka zrezygnowała z pracy zarobkowej; przepisów prawa procesowego – art. 6, art. 7, art. 7a kpa. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że z uwagi na pogorszenie stanu zdrowia matki zmuszona była powrócić do kraju i zająć się chorą matką. Nikt z pozostałych członków rodziny nie mógł podjąć się sprawowania tej opieki. Wskazała, że przepisy u.ś.r. nie określają terminu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia. Złożenie wniosku o przyznanie świadczenia w terminie późniejszym, aniżeli rozpoczęcie faktycznej opieki nad matką, w świetle przepisów ustawy, nie powinno stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sprawa niniejsza rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2019 r. poz. 2325 zwana dalej p.p.s.a.). Zgodnie z treścią wskazanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W sprawie strony złożyły zgodne wnioski o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Uchylenie przez sąd decyzji lub postanowienia następuje w sytuacji stwierdzenia naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Kontroli w niniejszej sprawie podlegała decyzja administracyjna w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2)w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Z akt sprawy wynika, że skarżąca 23 marca 2021 r. złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką – B.S. Orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności zaliczył B.S. do osób w znacznym stopniu niepełnosprawnych, niepełnosprawność istnieje od [...] czerwca 2009 r., a orzeczenie wydano na stałe. W toku postępowania ustalono, że A. D-M. mieszka z matką, nad którą sprawuje całodobową opiekę i pomaga w codziennym funkcjonowaniu. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że należy odmówić stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., bowiem brak jest związku pomiędzy sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawna matką, a rezygnacją z zatrudnienia. Organ odwoławczy nie kwestionował natomiast warunku wynikającego art. 17 ust. 1b u.ś.r. dotyczącego daty powstania u matki skarżącej niepełnoprawności. Zauważyć przy tym należy, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się do okoliczności spełnienia przez stronę warunku z w.w. przepisu, pomimo, że przesłanka wieku powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki stanowiła jedną z podstaw odmowy przyznania świadczenia przez organ pierwszej instancji, niepełnosprawność B.S. powstała bowiem w 74 roku życia. Odnosząc się do powyższego Sąd wskazuje, że akceptuje prezentowane w orzecznictwie sadowym stanowisko dotyczące interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r. w związku utratą przez ten przepis domniemania konstytucyjności w zakresie wskazanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Jednolite stanowisko sądów administracyjnych wskazuje jednoznacznie, że przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego przesądza o tym, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez Trybunał Konstytucyjny ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Na skutek powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy interpretować w ten sposób, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W ocenie Sądu nie zasługuje na akceptację stanowisko organu, zgodnie z którym rezygnacja z aktywności zawodowej skarżącej nie jest związana z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Argumentacja organów obu instancji na tle okoliczności faktycznych sprawy jest ewidentnie błędna, a wydane rozstrzygnięcie narusza przepisy u.ś.r. poprzez ich błędną wykładnię. Przechodząc do rozważenia zasadności stanowiska organów, dotyczącego braku związku pomiędzy aktywnością zawodowej skarżącej a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, odnotować należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, iż rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako - jego niepodejmowanie - z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Wykładnia omawianego pojęcia musi się więc odbywać przez pryzmat celu jakiemu służą świadczenia opiekuńcze, którym jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i osobom opiekę tę sprawującym, utraconego zarobku i wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki. Z punktu widzenia celu nie jest istotne czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 408/20). Podkreślenia wymaga również, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia (czy też jego niepodejmowania) z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia wystąpi o to świadczenie, dlatego nie ma podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 218/20). Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, zakwestionowanie przez organy prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że jej aktywność zawodowa zakończyła się w 2007 r., natomiast niepełnosprawność matki powstała w 2009 r. stanowi naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r., gdyż przepis ten nie uzależnia możliwości uzyskania przedmiotowego świadczenia tylko i wyłącznie od faktu rezygnacji z zatrudnienia spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, w szczególności wskazany przepis nie wprowadza warunku, aby moment powstania niepełnosprawności danej osoby pokrywał się z momentem rezygnacji opiekuna z zatrudnienia. Wbrew stanowisku organów obydwu instancji treść wskazanego przepisu nie dowodzi, aby data rezygnacji z zatrudnienia mogłaby mieć decydujące znaczenie dla oceny istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z aktywności zawodowej a koniecznością poświęcenia się wyłącznie sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną. Powyższe uwagi należy odnieść również do niepodejmowania przez opiekuna niepełnosprawnej osoby zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Należy zatem podkreślić, że to czy skarżąca we wcześniejszych okresach pozostawała w zatrudnieniu i czy z niego rezygnowała oraz z jakich nastąpiło to powodów, pozostawało bez znaczenia dla oceny aktualnej sytuacji skarżącej sprawującej opiekę nad niepełnosprawną matką. Istotne jest, czy obecnie spełnia - z uwagi na faktyczną opiekę nad matką - przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką skarżąca wystąpiła bowiem w marcu 2020 r., dlatego istotne dla sprawy pozostawało, czy aktualnie (w tym okresie sprawowania opieki) skarżąca jest potencjalnie gotowa do pracy i czy sprawowana przez nią faktyczna opieka nad matką (jej rozmiar) uniemożliwia jej podjęcie aktywności zawodowej w jakimkolwiek zakresie. Zatem, w ocenie Sądu, oparcie rozstrzygnięcia na okolicznościach dotyczących daty zaprzestania aktywności zawodowej, podstawy prawnej zakończenia stosunku pracy skarżącej oraz daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki skarżącej, nie może samo w sobie - w związku z tym co zostało powyżej wskazane - przesądzać o braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy a koniecznością sprawowania opieki nad bliską osobą niepełnosprawną, bez szczegółowego rozważenia na tle każdej indywidualnej sprawy tego, jakiej opieki i w jakim rozmiarze potrzebuje dana osoba niepełnosprawna i w jakim stopniu zaabsorbowanie sprawowaniem tej opieki uniemożliwia podjęcie przez opiekuna pracy zarobkowej. Dopiero bowiem dokonanie ustaleń w tym zakresie oraz poddanie tych ustaleń ocenie pod tym właśnie kątem przez organy orzekające o przyznaniu świadczenia może prowadzić do uznania, czy rzeczywiście sprawowana opieka, jak również - konieczny dla funkcjonowania osoby niepełnosprawnej z uwagi na stan jej zdrowia i stopień samodzielności - rozmiar tej opieki, są na tyle absorbujące, że faktycznie uniemożliwiają podjęcie przez osobę opiekującą się niepełnosprawnym członkiem rodziny jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Z materiału dowodowego niniejszej sprawy wynika, że ze względu na stan zdrowia matka skarżącej wymaga całodobowej opieki, którą bezspornie sprawuje skarżąca. Jednocześnie skarżąca należy do kręgu osób, która na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad B.S. Zatem, w sytuacji jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, czynienie rozważań na temat tego, kiedy i w jakich okresach skarżąca była zatrudniona, jawi się jako całkowicie bezcelowe i zbędne. W tej sytuacji przyjąć należało, że odmawiając skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z przyczyn podniesionych w uzasadnieniach decyzji organy naruszyły przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 i 80 kpa. W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz "c" w związku z art. 135 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.