II OW 58/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Toruniu w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku W. C. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej – Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w B. z dnia [...] grudnia 1959 r., nr [...] postanawia: wskazać Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku W. C. UZASADNIENIE Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia 22 lipca 2010 r., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Toruniu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku W. C. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Grudziądzu z dnia [...] października 1959 r. nr [...], wydanej na podstawie art. 6 pkt 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), stwierdzającej utratę przez F. C. prawa nadania gospodarstwa rolnego położonego w W. o pow. 13,7224 ha, utrzymanej w mocy decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej – Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 1959 r. nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, W. C. pismem z dnia 22 lutego 2010 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Grudziądzu z dnia [...] października 1959 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazało przedmiotowy wniosek według właściwości Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W. C. pismem z dnia 21 czerwca 2010 r. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc iż wystąpił już wcześniej z wnioskiem do ww. Ministra o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Grudziądzu z dnia [...] października 1959 r., który to wniosek został przekazany przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. znak [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2010 r. SKO w Toruniu wskazano, iż orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] października 1959 r. wydane zostało w oparciu o § 11 rozdziału 2 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, ze zmianami obowiązującymi z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. (Dz.U. Nr 32, poz. 161). Na podstawie art. 5 pkt 6 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198) sprawy z zakresu dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego przeszły do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej. Przy czym zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) kompetencje w sprawach wynikających z rozdziału 2 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. przejął starosta jako zadania z zakresu administracji rządowej. W myśl art. 157 § 1 k.p.a. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej rozpoznaje organ wyższego stopnia, biorąc jednak pod uwagę treść art. 17 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1999 r.), organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, w tym też starosty, jest samorządowe kolegium odwoławcze. Z treści tego przepisu nie można jednak wywieść, że Kolegium jest organem właściwym do weryfikacji decyzji organu II instancji jakim w przedmiotowej sprawie było Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Kolegium wskazało jednocześnie, że zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. Nr 21, poz. 123) to do właściwości wojewodów przeszły określone w przepisach prawa zadania i kompetencje należące dotychczas do Wojewódzkich Rad Narodowych oraz terenowych organów administracji państwowej o właściwości ogólnej i właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego, jeżeli te zadania i kompetencje nie zostały przekazane w odrębnych ustawach organom samorządu terytorialnego lub innym organom stopnia wojewódzkiego. Dodatkowo podniesiono, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykształcił się pogląd, że właściwość organów administracji rządowej do weryfikacji decyzji w trybie stwierdzenia nieważności orzeczenia należy badać w ten sposób, że zasadnicze znaczenie musi mieć to, czy ostateczna decyzja, w stosunku do której toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności, została wydana przez organ szczebla podstawowego czy wojewódzkiego, tj. organ I czy II instancji. Uwzględniając regulacje zawarte w art. 53 ust. 1 powołanej ustawy, decyzja będąca przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności wydana została przez organ II instancji, dlatego organem właściwym do orzekania o nieważności będzie właściwy minister. Postanowienie to zostano utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] września 2010 r. ([...]). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia 22 lipca 2010 r., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Toruniu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku W. C. z dnia 22 lutego 2010 r., nie zgadzając się ze stanowiskiem SKO w Toruniu. W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wskazano, iż właściwość rzeczową organu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ustala się na podstawie przepisów prawa materialnego regulujących właściwość organów w sprawie wydania tej decyzji. W przypadku zmian w strukturze organów administracji publicznej ustala się organ, na który przeszła właściwość do wydania decyzji, a następnie na podstawie art. 17 k.p.a. ustala się organ wyższego stopnia. Przedmiotem postępowania wszczętego z wniosku skarżącego jest stwierdzenie nieważności decyzji organu wyższego stopnia w odniesieniu do organu właściwego w sprawie administracyjnej regulowanej art. 5 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Grudziądzu z dnia 5 października 1959 r. wydane zostało na podstawie art. 5 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. Na podstawie art. 11 ww. dekretu organem powołanym do orzekania o nabyciu własności nieruchomości było prezydium powiatowej rady narodowej, a następnie po wejściu w życie ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych między organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1990 r. Nr 34, poz. 198 ze zm.), na podstawie art. 5 pkt 6 ich kompetencje przeszły na rejonowe organy administracji ogólnej – kierownika urzędu rejonowego. Z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa art. 4 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym o nadaniu nieruchomości na własność i o ustaleniu ceny nabycia orzeka starosta. Starosta posiada status organu jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Żaden szczególny przepis prawa materialnego nie ustanawia organu wyższego stopnia nad starostą wykonującym kompetencje przewidziane w art. 5 dekretu z 1955 r. W tej sytuacji organ wyższego stopnia należy ustalić zgodnie z generalną normą kompetencyjną ustanowioną w art. 17 pkt 1 k.p.a.. Wynika stąd, iż w obecnym stanie prawnym organem wyższego stopnia nad organem właściwym w sprawach administracyjnych uregulowanych w art. 5 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. jest samorządowe kolegium odwoławcze. Z kolei zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Dlatego też, zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji samorządowego kolegium odwoławczego jest samo kolegium, gdyż to na kolegium przeszły kompetencje Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Decyzje wydane przez ten organ należy traktować jako decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zgodnie bowiem z treścią art. 4 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. sprawy te przekazane zostały do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego. W obecnym stanie prawnym do orzekania o nabyciu własności nieruchomości właściwi są starostowie oraz samorządowe kolegia odwoławcze jako organy wyższego stopnia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu, w piśmie z dnia 8 września 2010 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 lipca 2010 r., podtrzymało stanowisko wyrażone we własnych postanowieniach z dnia [...] czerwca 2010 r. i [...] września 2010 r. i wniosło o wskazanie jako organu właściwego do rozpoznania wniosku W. C. z dnia 22 lutego 2010 r. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość oraz spory kompetencyjne w przypadkach określonych w art. 4 p.p.s.a. oraz w art. 22 § 1 i 2 k.p.a. Rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Toruniu należy do kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy zgodzić się z poglądem, że na podstawie art. 5 pkt 6 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198) sprawy z zakresu dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego przeszły do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej. Natomiast zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) organem właściwym do orzekania w sprawach z dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r., został starosta jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Na mocy art. 137 ww. ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. nadano nowe brzmienie art. 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), zgodnie z którym, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Tą samą ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. dodano też w ustawie o gospodarce nieruchomościami przepis art. 9 lit. a/ w brzmieniu: "Od decyzji wydanych przez starostę, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa przysługuje stronie odwołanie do wojewody", który obecnie obowiązuje (od 22 września 2004 r.) w brzmieniu: "Organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jest wojewoda". Tak więc zgodnie z powyższymi ustaleniami obecnie organem I instancji właściwym w sprawie będącej przedmiotem sporu kompetencyjnego jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej a organem wyższego stopnia – wojewoda. Ponieważ w sprawie z wniosku W. C. decyzję w ostatniej instancji wydało Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bydgoszczy (decyzja z dnia 18 grudnia 1959 r.) należy przyjąć, że wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy tej decyzji jako decyzji ostatecznej, a nie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Grudziądzu z dnia [...] października 1959 r. Skoro kwestionowaną decyzję z dnia [...] grudnia 1959 r. wydało Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bydgoszczy jako organ II instancji, to obecnie organem II instancji jest wojewoda, w stosunku do którego zgodnie z art. 17 pkt 2 k.p.a. organem wyższego stopnia (art. 157 § 1 k.p.a.) jest właściwy w sprawie minister, w tym przypadku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (postanowienie NSA z 10 marca 2009 r., I OW 168/08; postanowienie NSA z 22 grudnia 2008 r., I OW 152/08; postanowienie NSA z 3 października 2008 r., I OW 70/08). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie podziela poglądu wyrażonego w postanowieniu NSA z dnia 30 marca 2006 r., I OW 269/05, że organem II instancji właściwym do orzekania w tych sprawach jest Agencja Nieruchomości Rolnych (postanowienie NSA z 5 czerwca 2009 r., II OW 51/08). Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. rozstrzygnął, jak w sentencji postanowienia.