II OSK 1831/12

SENTENCJA Dnia 5 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia NSA Jolanta Rudnicka /spr./ sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. S.A. w W. Z. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 marca 2012r. sygn. akt IV SA/Po 1069/11 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. Z. w P. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2011r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania pasów przeciwpożarowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. S.A. w W. Z. w P. na rzecz [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1069/11 oddalił skargę PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Zakład Linii Kolejowych w P. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w P. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania pasów przeciwpożarowych. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w C. w związku z uchybieniami naruszającymi przepisy przeciwpożarowe, opisanymi w protokole ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia 22 czerwca 2011 r., nakazał PKP Polskie Linie Kolejowe SA Zakład Linii Kolejowych w P. wykonać (zmineralizować) pasy przeciwpożarowe wzdłuż torów kolejowych linii nr [...][...]w granicy powiatu c. (t.j. na odcinku od T. do C., odcinek linii w km.: 55,22 do 69,28) na obszarach leśnych, określając termin wykonania nakazu do dnia 23 sierpnia 2011 r. Odwołanie od decyzji z [...] sierpnia 2011 r. wniosła spółka PKP PLK SA Zakład Linii Kolejowych w P., kwestionując zasadność nałożenia powyższego obowiązku na zarządcę infrastruktury. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej: 1) wyznaczył nowy termin wykonania nałożonego obowiązku na dzień 24 października 2011 r.; 2) w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję z 4 sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz. U z 2007 r., Nr 16, poz. 94 ze zm.) zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. W myśl art. 55 ust. 3 powołanej ustawy tylko wówczas, gdy posadzenie drzew lub krzewów, powodujące urządzenie pasów przeciwpożarowych nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właściciela gruntu, co nie zmienia faktu, że obowiązek wykonania pasów należy do zarządcy infrastruktury. Prawo zarządcy, o którym mowa w art. 55 ust. 1 powołanej ustawy, dotyczy możliwości korzystania z gruntów sąsiadujących z linią kolejową celem prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac, przy czym urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych pozostaje obowiązkiem zarządcy infrastruktury. Źródłem zagrożenia pożarowego dla tych obszarów leśnych, wzdłuż których położone są szlaki kolejowe, jest ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu. Podstawową zasadą skutecznego zabezpieczenia obszarów leśnych wzdłuż linii kolejowych jest ciągłość wykonania pasów przeciwpożarowych. Niezwłoczne ich wykonanie gwarantuje właściwy poziom bezpieczeństwa pożarowego na przedmiotowych odcinkach. Skargę na decyzję z 28 września 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła spółka PKP PLK SA, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 38 ust. 2 rozporządzenia przeciwpożarowego w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy o transporcie kolejowym przez jego niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do wykonywania pasów przeciwpożarowych na sąsiadujących z linią kolejową gruntach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podniósł, że z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 45, poz. 435 ze zm.) wynika, że właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania. Art. 9 ust. 3 powołanej ustawy stanowi zaś, że minister właściwy do spraw środowiska w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów. Z kolei art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.) wskazuje, że minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, sposoby i warunki ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Ustawodawca nakazał przy tym uwzględnienie w rozporządzeniu sposobu, w jaki właściciele, zarządcy lub użytkownicy obiektów budowlanych lub terenów winni spełniać swoje obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej (art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Na tej podstawie zostało wydane rozporządzenie przeciwpożarowe z dnia 7 czerwca 2010 r. Stanowi ono w § 38 ust. 1, że lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. Przywołane rozporządzenie nie określa w sposób jednoznaczny sposobu wykonywania pasów przeciwpożarowych ani podmiotów obowiązanych do ich urządzania i utrzymywania. W odróżnieniu od przepisów tego rozporządzenia, uprzednio obowiązujące rozporządzenie z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowanych i terenów (Dz. U. nr 80, poz. 563) w przepisie § 34 ust. 3 pkt 2 nakładało jednoznacznie obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych na właścicieli linii kolejowych. Tymczasem obecnie obowiązujące rozporządzenie przeciwpożarowe w § 38 ust. 2 wskazuje jedynie, że rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w: ustawie o lasach, ustawie o transporcie kolejowym oraz ustawie o ochronie przeciwpożarowej określają: rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. nr 58, poz. 405, ze zm.) i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. nr 153, poz. 955). W dalszej części uzasadnienia Sąd wywodził, że przywołane wyżej rozporządzenie Ministra Środowiska z 2006 r. – wydane na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy o lasach – w § 10 ust. 1 wyróżnia cztery podstawowe rodzaje pasów przeciwpożarowych: 1) typu A, oddzielający las od dróg publicznych i niektórych dróg dojazdowych niebędących drogami publicznymi; 2) typu B, oddzielający las od parkingów i zakładów przemysłowych; 3) typu C, oddzielający las od obiektów na terenach poligonów wojskowych oraz 4) typu D, rozdzielający duże zwarte obszary leśne. Co istotne, w przytoczonym katalogu nie zostały wymienione pasy przeciwpożarowe oddzielające las od linii kolejowych. W ocenie Sądu nie jest to błąd, a świadoma decyzja legislacyjna, gdyż takimi pasami zajmuje się przywołane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia z 2008 r., wydane na podstawie art. 54 ustawy o transporcie kolejowym, a uprzednio – wydane na tej samej podstawie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie budowli i budynków, drzew lub krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. nr 249, poz. 2500; dalej rozporządzenie MI z 2004 r.). Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 2008 r. (podobnie jak i poprzedzające je rozporządzenie z 2004 r.) reguluje jedynie "techniczne" kwestie dotyczące sposobu urządzania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych (§ 10). Zdaniem Sądu określeniem podmiotu obowiązanego do wykonywania obowiązku urządzania tych pasów zajmuje się ustawa o transporcie kolejowym, na co wyraźnie wskazuje § 38 ust. 2 rozporządzenia przeciwpożarowego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające: 1) bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego; 2) bezpieczną eksploatację pojazdów kolejowych; 3) ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Jest to przepis dość ogólny, jednakże, w ocenie Sądu, w powiązaniu z innymi przepisami ustawy o transporcie kolejowym, w tym zwłaszcza z jej art. 55, w sposób dostateczny pozwala ustalić podmiot obowiązany do wykonywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych. Art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym należy bowiem postrzegać jako przepis służący umożliwieniu realizacji obowiązków, o których mowa w art. 17 ust. 1 powołanej ustawy. Stanowi on, że zarządca infrastruktury kolejowej ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem: 1) ustawiać zasłony odśnieżne, 2) zakładać żywopłoty, 3) urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe. Ustalenie odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych następuje w drodze umowy stron (art. 55 ust. 2). Jeżeli posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właścicieli gruntów (art. 55 ust. 3). Z art. 55 ust. 1 ustawy wynika, że pasy przeciwpożarowe na gruntach sąsiadujących z linią kolejową urządza i utrzymuje zarządca infrastruktury kolejowej. Przepisy art. 55 ust. 2 i 3 ustawy zasady tej nie modyfikują, gdyż nie określają one podmiotu zobowiązanego do urządzenia i utrzymania pasów, lecz wskazują jedynie podmiot obowiązany do poniesienia kosztów związanych z wykonaniem tych czynności (w tym do wypłaty ewentualnego odszkodowania). Nawet w sytuacji określonej w art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym – kiedy to wspomniane koszty obciążają właścicieli gruntów – powinność wykonania pasów spoczywa nadal na zarządcy infrastruktury, który w takim przypadku będzie mógł jedynie dochodzić od właścicieli gruntów zwrotu poniesionych kosztów. Zaprezentowana wykładnia, wbrew zarzutom skargi, nie oznacza w ocenie Sądu "czynienia z prawa – obowiązku". Konkludując Sąd wskazał, że analiza art. 17 ust. 1 i art. 55 ustawy o transporcie kolejowym, przywołanej w § 38 ust. 2 rozporządzenia przeciwpożarowego, i art. 9 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o lasach prowadzi do wniosku, iż podmiotem zobowiązanym do wykonania pasów przeciwpożarowych jest zarządca infrastruktury kolejowej. Ponadto właściwe ustalenie w zaskarżonej decyzji podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie pasów przeciwpożarowych znajduje swe potwierdzenie także w dalszych regulacjach ustawy o transporcie kolejowym, w tym w jej art. 56. Przepis ten stanowi, że w razie potrzeby usunięcia drzew lub krzewów utrudniających widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powodujących zaspy śnieżne, starosta, na wniosek zarządcy, wydaje decyzję o usunięciu drzew lub krzewów. Decyzję wykonuje zarządca. Z powyższych przepisów wynika wyraźnie, że to zarządca infrastruktury kolejowej wykonuje decyzję innego organu (starosty) o usunięciu drzewa stanowiącego przeszkodę w ruchu pociągu, a rosnącego na gruncie, nie należącym do zarządcy. Jednocześnie zarządca infrastruktury płaci odszkodowanie za wycinane drzewa, chyba że są spełnione przesłanki opisane w art. 56 ust. 4 ustawy. W świetle powyższego nie do przyjęcia jest twierdzenie, w myśl którego to na Lasach Państwowych miałby spoczywać obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych. W odniesieniu do art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o lasach Sąd podkreślił, że przepisy te, zobowiązując właścicieli lasów jedynie do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów, mają charakter unormowań ogólnych. Regulację szczególną dotyczącą realizacji pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych, stanowi natomiast art. 17 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy o transporcie kolejowym. Zgodnie z niekwestionowaną regułą kolizyjną, przepis szczególny wyłącza stosowanie przepisu ogólnego. Zdaniem Sądu słusznie też podkreśliły organy obu instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy istotne znaczenie miało także ustalenie źródła zagrożenia pożarowego. Tym źródłem dla obszarów leśnych położonych wzdłuż szlaków kolejowych jest niewątpliwie ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Zakład Linii Kolejowych w P., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego, tj.: § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719) w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.) poprzez ich niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że skarżący jest podmiotem zobowiązanym do wykonywania pasów przeciwpożarowych na sąsiadujących z linią kolejową gruntach. Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, w odróżnieniu do przepisów poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. nie zawiera katalogu podmiotów obowiązanych do utrzymywania pasów przeciwpożarowych, a jedynie odsyła do regulacji ustawowych, m.in. do ustawy o transporcie kolejowym. Przepisy rozdziału 9 tej ustawy nie nakładają jednak na zarządcę infrastruktury kolejowej obowiązku utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Z treści art. 55 ust. 1 pkt 3 tej ustawy wynika jedynie, że zarządca infrastruktury kolejowej dysponuje uprawnieniem do wykonywania pasów przeciwpożarowych, nie jest jednakże do tego zobowiązany. Analogiczne stanowisko wynika z pisma Ministra Infrastruktury z dnia 9 listopada 2011 r. W ocenie skarżącego kasacyjnie, przepis art. 17 ustawy o transporcie kolejowym wyraża generalną zasadę, której adresatami są podmioty korzystające ze środowiska, zawiera regulacje ogólnikowe i niedookreślone. Natomiast, zgodnie z zasadą przyzwoitej legislacji (art. 2 Konstytucji RP) przepisy prawa powinny być formułowane w taki sposób, aby adresat mógł bez trudności określić ciążące na nim obowiązki. Ponadto przepis art. 55 koresponduje z art. 54 ustawy o transporcie kolejowym, który stanowi, że rozporządzenia określające sposób urządzania i utrzymywania zasłon śnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych wydawane są w celu ochrony ruchu kolejowego. Ratio legis tego przepisu polega zatem na ochronie ruchu kolejowego przed zagrożeniami pożarowymi ze strony lasu, czego nie wziął pod uwagę Sąd I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w P. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach określonych w art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. t.j. 2012, poz. 270), powoływanej dalej, jako "p.p.s.a." i nie stwierdzając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona niezasadna. Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy ustalenia podmiotu, na który ustawodawca nałożył obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od terenów leśnych - czy jest nim zarządca infrastruktury kolejowej, czy właściciel lasu. Rozstrzygając ten problem, na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz. U. Nr 178, poz. 1380 ze zm.) osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu są obowiązane zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem. Właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu, a także podmioty, o których mowa w ust. 1, ponoszą odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych, w trybie i na zasadach określonych w innych przepisach (art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Z przepisów tych wynika, że właściciel, zarządca lub użytkownik obiektu budowlanego ma obowiązek tak zabezpieczyć ten obiekt, aby nie stał się on źródłem zagrożenia pożarowego. Nie budzi wątpliwości, że linia kolejowa jako obiekt liniowy, w rozumieniu art. 3 pkt 3 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010, Nr 243, poz. 1623 ze zm.) jest obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 b w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Jednym z celów podlegających ochronie na podstawie ustawy o ochronie przeciwpożarowej jest także środowisko, dlatego w ustawie tej przewidziano środki ochrony m.in. lasów, aby zapobiegać powstawaniu i rozprzestrzenianiu się w nich pożarów. Przepis art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobów i warunków ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, które powinno uwzględnić również sposoby zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów. Na podstawie tej delegacji ustawowej wydane zostało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719). W myśl § 38 ust. 1 tego rozporządzenia lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. Przepis § 38 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w: ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. 2005 r., Nr 45, poz. 435, z późn. zm.), ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 16, poz. 94, z późn. zm.) oraz ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej określają: 1) rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 i Nr 82, poz. 573); 2) rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955). Z przepisu tego wynika, że w tych trzech wskazanych ustawach, tj. ustawie o lasach, w ustawie o transporcie kolejowym oraz ustawie o ochronie przeciwpożarowej wymienione zostały podmioty, na których ciąży obowiązek wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Natomiast rodzaje i sposób wykonania tych pasów określają przepisy dwóch rozporządzeń, z których pierwsze zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9 ust. 3 ustawy o lasach, a drugie – na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 54 ustawy o transporcie kolejowym. Podkreślenia wymaga, że przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563), które obowiązywało przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. wskazywały wprost, że obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych ciąży m.in. na właścicielach linii kolejowych (§ 34 ust. 3 pkt 2), czy też na właścicielach lub zarządcach lasów położonych przy drogach publicznych (§ 34 ust. 3 pkt 4). Obecnie obowiązujące rozporządzenie z dnia 7 czerwca 2010 r. nie określa podmiotów obowiązanych do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w lasach, lecz odwołuje się w tym zakresie do przepisów wskazanych trzech powyżej wskazanych ustaw. Należy zatem dokonać analizy regulacji prawnych dotyczących omawianego zagadnienia przewidzianych w tych ustawach. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na treść art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94, ze zm.). Przepis ten stanowi, że zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające: bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego (pkt 1); bezpieczną eksploatację pojazdów kolejowych (pkt 2); ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska (pkt 3). Realizację tego obowiązku podmiotom wymienionym w art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym umożliwia regulacja zawarta w art. 55 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że zarządca infrastruktury kolejowej ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem: ustawiać zasłony odśnieżne (pkt 1), zakładać żywopłoty (pkt 2), urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe (pkt 3).Z treści pkt 3 wskazanego przepisu wynika wprost, że zarządca infrastruktury kolejowej ma obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Natomiast ustalenie odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych następuje w drodze umowy stron (art. 55 ust. 2). Nie można zgodzić się z prezentowanym przez stronę skarżącą stanowiskiem, że z przepisu tego wynika jedynie prawo, a nie obowiązek zarządcy infrastruktury kolejowej do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przepis ten daje zarządcy infrastruktury kolejowej ustawowe prawo, ale do wejścia na cudzy grunt w celu wykonania ciążącego na nim obowiązku urządzenia lub utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Jest to uprawnienie o charakterze cywilnoprawnym do korzystania z nieruchomości innego podmiotu za odszkodowaniem. Prawo to zostało przyznane zarządcy infrastruktury kolejowej właśnie w celu umożliwienia mu wykonania ciążącego na nim obowiązku wskazanego w art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym. Wykładnia celowościowa art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym potwierdza więc istnienie po stronie zarządcy infrastruktury kolejowej obowiązku urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Przepis art. 55 ust. 3 wskazanej ustawy stanowi, że jeżeli posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właścicieli gruntów (art. 55 ust. 3). Przepis ten nie wyłącza obowiązku zarządcy infrastruktury kolejowej urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, lecz zmienia jedynie zasadę ponoszenia kosztów urządzenia i utrzymywania tych pasów, które w takiej sytuacji obciążają właścicieli gruntów. Przedstawione regulacje prawne przemawiają za uznaniem, że to na zarządcy infrastruktury kolejowej ciąży obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych przebiegających przez tereny leśne. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów strony skarżącej, iż jest to obowiązek domniemany, niewynikający wprost z przepisów ustawy. Obowiązek ten wynika zarówno z wykładni systemowej wskazanych wyżej przepisów ogólnych ustawy o ochronie przeciwpożarowej, jak również z treści art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym oraz z wykładni celowościowej art. 55 ust. 1 tej ustawy. W związku z powyższym niezasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji tych przepisów prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, powołując się na treść art. 9 ust. 1 i art. 13 ust.1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. tekst jedn. 2011, Nr 12, poz. 59 ze zm.), że obowiązek utrzymywania pasów przeciwpożarowych ciąży na właścicielach lasu. Stanowisko to jest błędne. W myśl art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach w celu zapewnienia powszechnej ochrony lasów właściciele lasów są obowiązani do kształtowania równowagi w ekosystemach leśnych, podnoszenia naturalnej odporności drzewostanów, a w szczególności do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Przepis art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach stanowi natomiast, że właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej. Z przepisów tych wywieść należy, że są to obowiązki właścicieli lasów w zakresie ochrony przeciwpożarowej, wynikające z powszechnej ochrony lasów, niezastrzeżone przez przepisy szczególne dla innych podmiotów m.in. dla zarządców linii kolejowych. Jak trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, na podstawie delegacji zawartej w art. 9 ust. 3 ustawy o lasach zostało wydane rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 ze zm.), które zostało powołane również we wspomnianym § 38 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Przepis § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. wyróżnia cztery podstawowe rodzaje pasów przeciwpożarowych: typu A, oddzielający las od dróg publicznych dróg dojazdowych niebędących drogami publicznymi do zakładu przemysłowego lub magazynowego, obiektów magazynowych i użyteczności publicznej; typu B, oddzielający las od parkingów, zakładów przemysłowych i dróg poligonowych; typu C, oddzielający las od obiektów na terenach poligonów wojskowych oraz typu D, rozdzielający duże zwarte obszary leśne. W rozporządzeniu tym nie wymieniono pasów przeciwpożarowych oddzielających las od linii kolejowych, co świadczy o tym, że obowiązek ich urządzania nie ciąży na właścicielach lasów. Kwestie dotyczące pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych reguluje natomiast rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955) wydane na podstawie art. 54 ustawy o transporcie kolejowym. Ten akt prawny reguluje wprawdzie jedynie kwestie techniczne dotyczące sposobu urządzania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych, ale – jak słusznie wskazał Sąd I instancji - poprzez powiązanie kompetencyjne z ustawą o transporcie kolejowym pośrednio wskazuje krąg podmiotów, na których obowiązek wykonania takich pasów spoczywa. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.204 pkt 1 p.p.s.a. | |